I SA/Wa 1411/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. B.-B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. B. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika [...] z dnia [...] października 1981 r., nr [...] orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że M. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1981 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z dnia [...] października 1981 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją tego organu z dnia [...] maja 2006 r. stwierdziło, że powołana decyzja z dnia [...] października 1981 r. orzekająca o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] wydana została z naruszeniem prawa. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1122/06) uchylił te decyzje. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd stanął na stanowisku, że organ nadzoru nie wykazał, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ wcześniejsze niewyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. w części dotyczącej sprzedanych lokali, a jedynie stwierdzenie, że w tej części decyzja wydana została z naruszeniem prawa oznacza, że byli właściciele nie uzyskali we wskazanej części praw do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Nieruchomość ta w części dotyczącej sprzedanych lokali pozostała przedmiotem własności Skarbu Państwa i w tej sytuacji, w ocenie Sądu, sprzedaży lokalu nr [...] nie dokonano z naruszeniem prawa. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołując się do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznało, że jest zobowiązane do zastosowania się do treści wydanego rozstrzygnięcia Sądu i decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika [...] z dnia [...] października 1981 r., nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja Kierownika [...] z dnia [...] października 1981 r. była już poddana ocenie prawnej w zakresie nieważności decyzji, zatem prowadzenie w stosunku do niej ponownego postępowania nadzorczego jest niedopuszczalne. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. B. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ nadzoru stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przywołał treść art. 61a § 1 kpa. W ocenie organu brak jest możliwości (niedopuszczalność) prowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawie, która uprzednio zawisła przed sądami administracyjnymi - jak to ma miejsce w niniejszej sytuacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na art. 153 oraz 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołując się na orzecznictwo sądów, Kolegium wyjaśniło, że moc wiążąca wyroku oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Wobec tego w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana. Związanie oceną prawną, o której mowa w powołanych przepisach art. 153 i 170, oznacza bowiem, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku oraz w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Takie postępowanie podlega umorzeniu, jeśli przeszkód do jego prowadzenia organ nie dostrzegł bezpośrednio po złożeniu wniosku i podjął czynności procesowe. W przeciwnym razie organ winien zastosować art. 61a kpa, czyli odmówić wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 kpa należy bowiem rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało prawidłowość własnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. B. W uzasadnieniu skargi zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz wydania decyzji unieważniającej sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...]. Wskazała, że w oparciu o aktualne orzecznictwo Sądu Najwyższego istnienie decyzji administracyjnej o sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz udziałem w prawie użytkowania wieczystego części gruntu, w następstwie której zostały zawarte umowy cywilnoprawne w formie aktów notarialnych, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Zdaniem skarżącej istniejąca decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, ingeruje bowiem w prawo własności i skutkuje utrudnieniem przeprowadzenia reprywatyzacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi, mimo częściowo niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. W tej sytuacji przypomnieć należy, że Sąd może uchylić zaskarżone orzeczenie wówczas, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu wada uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wywiera wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Zapadłe postanowienie odpowiada bowiem prawu, choć z innych przyczyn niż w nim wyjaśniono. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z analizy akt sprawy, w rozpatrywanej sprawie zaistniały przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji organ prawidłowo odmówił wszczęcia ponownego postępowania nieważnościowego. Przeszkodę tę stanowi pozostająca w obiegu prawnym, wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1122/06), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r., którą organ nadzoru już raz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika [...] z dnia [...] października 1981 r. Decyzja ta jest ostateczna. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1981 r., nie może się toczyć kolejne postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności tej decyzji (res iudicata, czyli powaga rzeczy osądzonej). Wynika to wprost z treści art. 156 § 1 kpa, w którego punkcie 3 wskazana jest jako bezwzględna przesłanka nieważności decyzji sytuacja, w której decyzja "dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną". Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo odmówiło z przyczyn przedmiotowych wszczęcia kolejnego postępowania nadzorczego, które w obecnej sytuacji faktycznej i prawnej samo dotknięte byłoby wadą nieważności. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentacja, odwołująca się do mocy wiążącej prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1122/06) i oceny prawnej w nim zawartej, dotyczy już kwestii merytorycznych i jako taka nie może być podstawą odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 kpa. Pamiętać bowiem należy, że w przypadku odmowy wszczęcia w tym trybie postępowania administracyjnego organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) orzekł jak w sentencji.