I SA/Wa 1424/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J.W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] czerwca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku A. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. decyzją z [...] grudnia 1972 r., nr [...] przyjęło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha (stanowiących [...] ha przeliczeniowych), składającą się z działek nr nr [...],[...],[...], [...],[...], położoną we wsi L., stanowiącą własność A. i K. małżonków D., ujawnioną w księdze wieczystej nr [...] Państwowego Biura Notarialnego w Z. Pismem z 16 września 2008 r. A. D. (spadkobierca właścicieli) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji. Uzasadniając swoje żądanie skarżący podniósł, że decyzja narusza prawa spadkobierców, co stanowi wadę określoną w art. 156 kpa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] grudnia 1972 r. Organ wskazał, że przejęcie gospodarstwa rolnego małżonków D. na rzecz Państwa nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a wobec tego żądanie skarżącego nie jest uzasadnione. Wnioskiem z 24 kwietnia 2012 r. A. D. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc następujące zarzuty: 1. organ w zaskarżonej decyzji dokonał analizy prawa komunistycznego, a analiza ta wykazała ważność tego prawa nad prawem demokratycznym, obecnie obowiązującym, 2. organ kompetentny do rozpoznania sprawy naraził skarżącego na szereg utrudnień, m.in. zażądał dostarczenia wykazu uprawnionych spadkobierców, 3. nieuzasadnionym jest "straszenie obecnych właścicieli spornych gruntów, że w tej sprawie toczy się postępowanie". Rozpatrując ponownie Minister wyjaśnił, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. została wydana na podstawie ustawy z 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 15). Zgodnie z przepisami tej ustawy właściciel gospodarstwa rolnego (zwany dalej rolnikiem), mógł na zasadach określonych w ustawie przekazać na własność Państwa wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, jeżeli obejmowało ono co najmniej 5 ha użytków rolnych (art. 1 ust. 1). W zamian za przejęcie nieruchomości Państwo zapewniało rolnikowi świadczenia pieniężne na warunkach określonych ustawie, jeżeli rolnik ukończył 40 lat lub stał się inwalidą (art. 3 ust. 1). Oprócz świadczeń pieniężnych Państwo zapewniało również rolnikowi bezpłatne dożywotnie użytkowanie działki gruntu o obszarze do 1 ha, jeżeli rolnik osiągnął wiek emerytalny albo stał się inwalidą (art. 3 ust. 2 pkt 2). Zgodnie z art.4 ust. 1 ustawy rolnik mógł także zatrzymać na własność budynki wchodzące w skład przekazanych Państwu nieruchomości, które to stanowiły odrębny do gruntu przedmiot własności. Budynki, stanowiące odrębny do gruntu przedmiot własności, z chwilą śmierci rolnika, przechodzą na własność Państwa, chyba że uprzednio zostały przez niego zbyte (art. 4 ust. 2). Na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy rolnik, który w chwili przekazania nieruchomości na własność Państwa osiągnął wiek emerytalny lub był inwalidą, w zamian za przejętą przez Państwo nieruchomość ma prawo do dożywotniej miesięcznej renty pieniężnej. Organ nadzoru wskazał, że ustawa z 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomość na własność Państwa przewidywała możliwość uzyskania prawa do świadczeń tylko w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa (bez możliwości przekazania tego gospodarstwa następcy). Minister stwierdził, że przekazując gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha (stanowiące [...] ha przeliczeniowych) na rzecz Państwa w zamian za rentę A. i K. D. wyłączyli i zachowali na własność budynki, położone na działkach nr nr [...], [...]. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1973 r. zabudowania stanowiące odrębny do gruntu przedmiot własności zostały zbyte [...] Spółdzielni "[...]" S. Małżonkom D. wyznaczono działkę o obszarze [...] ha do bezpłatnego dożywotniego użytkowania, z której to działki zrezygnowali. Organ nadzoru wyjaśnił, że na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] grudnia 1972 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z., decyzją z [...] lutego 1973 r. nr [...] przyznał A. i K. D., w zamian za przekazane na własność Państwa gospodarstwo rolne, rentę w wysokości [...] zł. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] grudnia 1972 r. zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia odwołania w terminie 14 dni, czego małżonkowie A. i K. D. nie uczynili. Decyzja ta stała się zatem ostateczna. Zdaniem Ministra z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że A. i K. D. dobrowolnie wystąpili do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z wnioskiem z 19 maja 1972 r. o przekazanie ich gospodarstwa na własność Państwa w zamian za rentę. A. D. w złożonym wniosku stwierdził, że jest całkowicie niezdolny do wykonywania prac oraz że cierpi na [...]. Nadmienił również, że "dwoje dzieci, które posiadam są usamodzielnione i nie reflektują na pozostanie w gospodarstwie". W ocenie organu nadzoru w tym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić należy, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] grudnia 1972 r. dotycząca przekazania przez małżonków A. i K. D. gospodarstwa rolnego Państwu, znajduje się w pełni oparcie w obowiązujących na dzień jej wydania przepisach prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy podstawową zasadą przy przekazywaniu nieruchomości rolnych była dobrowolność i kryterium obszaru użytków rolnych co najmniej 5 ha. Zdaniem organu nadzoru poza sporem pozostaje, że przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego o powierzchni ogólnej [...] ha (w tym [...] hektarów przeliczeniowych) nastąpiło na skutek niezależnej, autonomicznej woli właścicieli – na ich wniosek. Małżonkowie D. otrzymali świadczenie pieniężne w wysokości [...] zł miesięcznie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że badając legalność decyzji administracyjnej organ nadzoru zobowiązany jest dokonać oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana. Organ nadzoru bada więc, czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania, a nie w dniu kontroli jej prawidłowości. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego stron postępowania organ wskazał, że zarówno spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości i obecni właściciele są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. D. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że rodzice skarżącego, oprócz dzieci wskazanych w decyzji, które nie były zainteresowane pracą w gospodarstwie, mieli jeszcze troje dzieci, które cały czas pracowały w gospodarstwie. W ocenie skarżącego, skoro ustawa z 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa, nie zawierała uregulowań dotyczących spadkobierców, to organ winien odwołać się do przepisów kodeksu postępowania cywilnego, czego jednakże nie uczynił. Organ orzekający powinien więc pozyskać oświadczenia spadkobierców o zrzeczeniu się praw do spadku po małżonkach D. na rzecz Skarbu Państwa. Wobec niewłaściwego procedowania ustawowi spadkobiercy właścicieli zostali pozbawieni własności. Stanowi to o rażącym naruszeniu przepisów prawa spadkowego i Konstytucji. Skarżący zarzucił, że organ nadzoru miał bardzo dużo czasu na ustalenie spadkobierców po małżonkach D. Prawa do spadku zostały bowiem stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w S. Wobec tego organ powinien od nowa zbadać sprawę uwzględniając wszystkich spadkobierców. A. D. wskazał, że w czasie toczącego się postępowania nadzorczego została sprzedana T. i M. W. działka nr [...], dawniej oznaczona nr [...]. Skarżący zarzucił również organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Natomiast o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarności lub społecznych skutków naruszenia norm prawych, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (por. wyrok NSA z 14 III 2012 r., II OSK 2525/10, lex 1145613). Odnosząc to do niniejszej sprawy wskazać należy, że prawidłowo Minister ustalił, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] grudnia 1972 r. nie jest dotknięta wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym także nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Podstawą prawną decyzji z [...] grudnia 1972 r. były przepisy art. 1 ust.1, art. 3 ust. 2 pkt. 2, art. 4 ust.1 i 2 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa. Zgodnie z treścią art. 1 ust.1 tej ustawy właściciel gospodarstwa rolnego może na zasadach określonych w ustawie przekazać na własność Państwa wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa, jeżeli obejmuje ono co najmniej 5 ha użytków rolnych. Przekazanie następowało w zamian za świadczenia pieniężne (art. 3 ust. 1). Państwo zapewniło także rolnikowi, który osiągnął wiek emerytalny, oprócz świadczeń pieniężnych, bezpłatne dożywotnie użytkowanie działki gruntu o obszarze do 1 ha (art. 3 ust. 2 pkt 2). Organ orzekający w postępowaniu zwykłym nie naruszył powyższych przepisów. Jak wynika z akt sprawy, małżonkowie A. i K. D. dobrowolnie i z własnej inicjatywy przekazali stanowiące ich własność gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha ([...] ha przeliczeniowych) na własność Państwa. Wynika to wprost z ich wniosku z 19 maja 1972 r., a także pisma z 22 grudnia 1972 r. zatytułowanego "Oświadczenie o woli przekazania gospodarstwa na własność Państwa". Na obydwu pismach znajdują się podpisy małżonków, a na oświadczeniu własnoręczność podpisów stwierdził kierownik Referatu Obrotu Nieruchomościami Z. G. Jak wynika z decyzji z [...] grudnia 1972 r., z przekazania wyłączono budynki położone na działkach nr [...] i [...] stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności, które następnie małżonkowie D. sprzedali [...] Spółdzielni "[...]" w S. (umowa z [...] lipca 1973 r.). Natomiast zrezygnowali z wydzielonej im działki o pow. [...] ha przeznaczonej do bezpłatnego dożywotniego użytkowania (pkt 4 decyzji i treść oświadczenia z 22 grudnia 1972 r.). Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. decyzjami z [...] lutego 1973 r. przyznał A. i K. D. świadczenie pieniężne począwszy od [...] grudnia 1972 r., tj. od dnia przekazania gospodarstwa Państwu. Prawidłowo więc organ nadzoru, badając legalność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., ustalił, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie którego została wydana. W sprawie orzekał również właściwy organ. Zgodnie bowiem z art. 18 ustawy decyzje o przejęciu nieruchomości na własność Państwa wydaje właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Niezasadne są zarzuty skargi odnośnie nie brania udziału w postępowaniu zwykłym spadkobierców właścicieli. Otóż stronami postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa mogli być właściciele nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego (tj. rolnicy), dożywotnicy lub samoistni posiadacze gospodarstw rolnych (art. 1 ustawy). Przepisy nie przewidywały udziału innych osób w tych postępowaniach. Zważyć należy, że jeżeliby w postępowaniu brały udział inne osoby niż wymienione w tej ustawie, to wówczas wydana decyzja dotknięta byłaby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Dopiero w ustawie z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) uregulowano odmiennie przekazywanie gospodarstw rolnych na rzecz Państwa. Stosownie do treści ustawy z 1977 r. przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo było możliwe tylko w razie braku następców prawnych lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa albo odmówił jego przejęcia. Wynikało to wprost z art. 45 ustawy z 27 października 1977 r. Rolnik przekazując gospodarstwo rolne, w zamian za świadczenie o charakterze rentowym, winien je przekazać przede wszystkim następcy (art. 45 ustawy emerytalnej). Dopiero gdy taka sytuacja była niemożliwa, upoważniało to organ administracji do wydania decyzji na wniosek właściciela o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa. Jednakże nowe regulacje weszły w życie 1 stycznia 1978 r. i nie nadano im mocy wstecznej. Jak wyżej zaznaczono, kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. wydana była [...] grudnia 1972 r., na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa. Ustawa ta inaczej, niż wydane później akty prawne regulowała kwestie przekazywania przez rolników gospodarstw na własność Państwa, a więc także odmiennie normowała udział w postępowaniu administracyjnym dzieci i następców prawnych właścicieli tych gospodarstw. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące nie uwzględnienia, że pozostałe dzieci małżonków D. pracowały w gospodarstwie rolnym nie mogą być skuteczne. Odnośnie zaś udziału spadkobierców małżonków D. w postępowaniu nadzorczym, to wskazać należy, że organ prawidłowo ustalił wszystkie strony postępowania i prowadził je z udziałem spadkobierców A. i K. D., zgodnie z treścią postanowień Sądu Rejonowego w S. w sprawach [...] (dot. stwierdzenia praw do spadku po małżonkach D.), [...] (po J. D. – synu małżonków D.) i [...] (po M. S. – córce małżonków D.). Ustawa z 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa, była regulacją kompleksową. Dlatego organ nie mógł odwoływać się do przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Zatem nietrafny jest zarzut skargi, że organ orzekający powinien pozyskać oświadczenia spadkobierców o zrzeczeniu się praw do spadku po małżonkach D. na rzecz Skarbu Państwa. Ustawowi spadkobiercy właścicieli nie zostali pozbawieni własności, gdyż to od właściciela zależało czy przekaże swoje gospodarstwo Państwu w zamian za świadczenie pieniężne, czy też zadysponuje nim w inny sposób. Była to dobrowolna decyzja właścicieli. Jak wynika z treści ustawy z 1968 r., to nie na wniosek organów Państwa następowało przejęcie, ani organy Państwa nie stosowały wobec rolników przymusu co do przekazania gospodarstwa. W realiach niniejszej sprawy po przejęciu nieruchomości przez Państwo małżonkowie D. aktem notarialnym z [...] lipca 1973 r. sprzedali [...] Spółdzielni "[...]" w S. budynki położone na działkach nr [...] i [...] stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności. Świadczy to o tym, że podejmowali suwerenne decyzje co do swojego majątku, bowiem nie mieli obowiązku uwzględniać w tym zakresie interesów swoich ewentualnych spadkobierców ani uzyskiwać ich zgody. Wobec tego zarzuty skargi co do naruszenia prawa dziedziczenia, prawa spadkowego i Konstytucji są niezasadne. Obowiązująca wówczas Konstytucja z 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232) w kwestiach rolnych miała na celu wspieranie socjalistycznych przeobrażeń na wsi. Między innymi służyło temu przekazywanie Państwu gospodarstw rolnych o określonej powierzchni, w zamian za świadczenie pieniężne, w sytuacji gdy właściciel nie był w stanie prowadzić gospodarstwa, a nie chciał nim rozdysponować w inny sposób. Dla oceny legalności decyzji z 1972 r. nie można bowiem stosować Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Podsumowując stwierdzić należy, że organ nadzoru prawidłowo dokonał oceny legalności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] grudnia 1972 r. uznając, że brak jest postaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Odnośnie zarzutu długotrwałości postępowania wskazać należy, że zarzut ten nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, gdyż jest to inna sprawa, w ramach której strony mogły korzystać z zażalenia na bezczynność lub przewlekłość postępowania, a następnie złożyć skargę do sądu administracyjnego w tym tylko przedmiocie. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. O przyznaniu pełnomocnikowi zwrotu kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy.