I SA/Wa 1427/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia za nienależne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata T. Ż. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W., przy ulicy [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Zaskarżoną decyzją z nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu sprawy w związku ze złożonym przez J. S. odwołaniem od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta W. z [...] czerwca 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta W. decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...] na podstawie art. 98 w związku z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2006 r. nr 135, poz. 950) uznał zasiłek stały wypłacony J. S. na podstawie decyzji nr [...] z [...] maja 2004 r. i w związku z prawomocną decyzją nr [...] z [...] stycznia 2008 r. w okresie od 1 marca 2006 r. do 30 kwietnia 2007 r. w wysokości [...] zł za świadczenie nienależnie pobrane, które podlega zwrotowi. W złożonym odwołaniu od tej decyzji i pismach uzupełniających z 11 i 16 lipca 2008 r. J. S. podnosił, że zasiłek stały przyznany został od 1 maja 2007 r. i wypłacono w czerwcu 2008 r. sumę [...] zł. Wskazał, że w wydanej decyzji pomyłka obejmuje miesiąc marzec i miesiąc kwiecień 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie i całokształt sprawy wskazało, że J. S. w okresie od dnia 1 marca 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r. pobierał zasiłek stały mimo, iż osiągał dochód w wysokości wskazanej w umowie z osobami, którym wynajmował lokal na zakład fryzjerski w budynku w M. Organ podniósł, że aneks do umowy najmu tego lokalu wskazuje, że nastąpiło potrącenie czynszu za ostatnie dwa miesiące trwania umowy, ale potrącenie to nie oznacza, że kwoty najmu czynszu zostały anulowane, a jedynie że zostały zaliczone na poczet wykonanych prac. Ponieważ umowę podpisał J. S., dysponując w tym przypadku nieruchomością jako właściciel, zasadnym było uznanie, że to potrącenie uznać należy za jego dochód, choć w sensie fizycznym pieniędzy nie otrzymał. Organ wskazał, że okoliczności będące podstawą decyzji są potwierdzone dokumentami podatkowymi, a także J. S. w złożonym odwołaniu przyznał, że osiągnął dochody. O fakcie tym nie poinformował organu pomocy społecznej, choć był świadomy, że należy tak uczynić, bowiem pouczenie tej treści znajdowało się w decyzjach orzekających o przyznaniu zasiłku stałego. Sposób wykorzystania tych dochodów nie ma w rozpoznawanej sprawie żadnego znaczenia. Organ powołał treść przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2006 r. nr 135, poz. 950). Wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 79, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477,00 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że zasadnym jest orzeczenie, iż zasiłek stały pobrany przez J. S. w okresie wskazanym w decyzji jako świadczenie nienależnie pobrane podlega zwrotowi. Organ pierwszej instancji ustalając świadczenie nienależnie pobrane, które podlega zwrotowi w wysokości [...] zł wskazał jako czasokres nienależnie pobranego świadczenia od 1 marca 2006 r. do 30 kwietnia 2007 r., tj. w okresie, w którym wnoszący odwołanie otrzymywał dochód miesięczny z czynszu za wynajmowany lokal: od marca do września 2006 r. – [...] zł; w październiku 2006 r. – [...] zł; od listopada 2006 r. do kwietnia 2007 r. – [...] zł. W okresie tym dochód przekraczał kryterium dochodowe i zasiłek stały nie przysługiwał. Z tych względów wypłaconą J. S. kwotę [...] zł należy, w ocenie organu, uznać za nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. Organ II instancji podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, nienależnie pobrane świadczenie także za miesiąc marzec i kwiecień 2007 r. Podnoszony w złożonym odwołaniu zarzut, że w okresie tym odwołujący się nie otrzymywał pieniędzy, jako że wynajmujące lokal użytkowy od dnia 1 marca 2007 r. lokalu tego już nie zajmowały nie ma znaczenia w sprawie. Organ przytoczył treść przepisów art. 98 i 104 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2006 r. nr 135, poz. 950). Wskazał, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. W analizowanej sprawie warunek ten został spełniony. Prezydent Miasta W. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. orzekł o zmianie decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie przyznania J. S. zasiłku stałego (zmienionej późniejszymi decyzjami w zakresie wysokości) w taki sposób, że czas jej obowiązywania ustalono od dnia 1 marca 2006 r. Złożenie odwołania od tej decyzji skutkowało rozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy, dnia [...] maja 2008 r. decyzją nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2008 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu, co skutkowało wydaniem przez Prezydenta Miasta W. decyzji nr [...] z [...] czerwca 2008 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że decyzja jest dla niego krzywdząca. Podniósł, że od lipca 2006 r. nie otrzymywał czynszu za wynajmowany lokal w M., gdyż czynsz został zaliczony na poczet wykonanego przez najemców remontu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "ppsa", sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i z urzędu obowiązany jest uwzględnić wszelkie naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 133 § 1 ppsa Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania Sądu jest więc materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji, przy czym przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych, przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych, pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, jak również ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Chodzi w istocie rzeczy o ocenę podłoża faktycznego sprawy wynikającego z materiału procesowego zgromadzonego w obu instancjach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 327/05, LEX nr 187533). W aktach sprawy brakuje następujących dokumentów, które organ powołuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj.: - decyzji z [...] maja 2004 r. nr [...] o przyznaniu zasiłku stałego w wysokości [...] zł; - decyzji z [...] czerwca 2006 r. nr [...] o zmianie decyzji i przyznaniu zasiłku stałego w kwocie [...] zł; - decyzji z [...] października 2006 r. nr [...] o zmianie decyzji i przyznaniu zasiłku stałego w kwocie [...] zł; - decyzji z [...] stycznia 2008 r. o zmianie wyżej wskazanych decyzji; - decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję z [...] stycznia 2008 r.; - zawiadomienia organu I instancji z 11 czerwca 2008 r. o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń; - pisma skarżącego z 16 czerwca 2008 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na potrącenie nienależnie pobranych świadczeń; - kopii zeznania podatkowego skarżącego z 2006 r. Są to istotne w sprawie dowody mające wpływ na ocenę legalności kierunku rozstrzygnięcia. Z brakujących dokumentów mogą wynikać przesłanki faktyczne do zastosowania przepisów prawa materialnego powołanych przez organ. Zgodnie z art. 54 § 2 ppsa organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Przekazane Sądowi akta administracyjne nie zawierają również odwołania od decyzji organu I instancji. Są natomiast pisma skarżącego z 11 i 16 lipca 2008 r., nazwane "podaniami wyjaśniającymi", a na które organ odwoławczy wskazuje w uzasadnieniu decyzji jako na pisma uzupełniające odwołanie. Wobec tego Sąd nie ma możliwości oceny, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, jakie były jego zarzuty, czy i w jakim zakresie organ II instancji do tych zarzutów się odniósł. Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie w aktach administracyjnych nie ma znacznej ilości dokumentów, które były podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji i które zostały w niej powołane. Z powyższych przyczyn należało uznać, że w postępowaniu odwoławczym nie doszło do wyjaśnienia prawdy obiektywnej, czym naruszono zasadę określoną w art. 7 k.p.a., jak również przepis art. 77 § 1 k.p.a., gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Z uwagi na to, że wykazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu przez Sąd. Zważyć należy, że wprawdzie art. 106 § 3 ppsa postępowaniu przed sądami administracyjnymi, daje sądowi możliwość przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających, lecz jest to możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, 2) nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., OSK 1595/04, niepubl.) oraz Komentarz do art.106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II. W ocenie Sądu braki w materiale dowodowym, są tego rodzaju, że sąd prowadziłby samodzielne postępowanie dowodowe, a nie byłoby to uzupełnienie materiału dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 ppsa. W istocie prowadziłoby to merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd za organ. Należy mieć na względzie, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, LEX nr 50 129; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I FSK 260/05, niepubl.) i doktryny (wyżej powołany Komentarz do art.106 ustawy) sąd nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i zamieścić wskazania co do dalszego postępowania. Ponadto wskazać należy, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie i na postawie zebranych także w postępowaniu odwoławczym dowodów. Wprawdzie pismem z 4 września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło się do organu I instancji o nadesłanie kompletnych, uporządkowanych, zszytych i ponumerowanych akt sprawy, jednakże w aktach administracyjnych brakuje wyżej wskazanych dokumentów. Z tej przyczyny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 wyżej powołanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uzupełni brakujące dowody wymienione w niniejszym uzasadnieniu oraz przeprowadzi postępowanie z ich uwzględnieniem.