I SA/Wa 1427/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. S., M. S. i R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej uchyla ona decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w zakresie przyznania odszkodowania M. S.; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu. I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania złożonego w dniu 29 marca 2012 r. przez B. S., T. S. i M. S., odwołania złożonego w dniu 28 marca 2012 r. przez B. S., M. S., M. S., T. S. i R. S. oraz odwołania złożonego w dniu 16 kwietnia 2012 r. przez Gminę G. od decyzji Starosty G. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. S. za udział w wysokości 1/4 części w nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] położoną w G., która przeszła na własność Gminy G. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. i o odmowie przyznania odszkodowania pozostałym byłym współwłaścicielom nieruchomości - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że Starosta G. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz M. S. za udział w wysokości 1/4 części w nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] położoną w G., która przeszła na własność Gminy G. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. i jednocześnie odmówił przyznania odszkodowania pozostałym byłym współwłaścicielom. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), i mając na uwadze, iż tylko M. S. złożyła stosowny wniosek w ustawowo wyznaczonym terminie; odszkodowanie zostało ustalone w przysługującym jej udziale. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że sprawa odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną (gminną) - ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...] nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z ustaleń organu wynika, że decyzją Wojewody [...] z dnia 24 czerwca 2011 r. stwierdzono nabycie przez Gminę G. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewid. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 28 lipca 2011 r. W dniu 23 lutego 2004 r. M. S. złożyła do Starostwa Powiatu G. wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za powyższą nieruchomość. Pismem z dnia 19 kwietnia 2011 r. [...] zwrócili się do Starostwa Powiatu G. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i przyłączenie ich wniosku do wniosku M. S. W aktach sprawy znajdują się również wnioski Z. S. z dnia 10 lutego 2004 r. oraz S. S. z dnia 23 lutego 2004 r., jednakże, z notatki służbowej z dnia 2 listopada 2011 r. wynika, że wnioski te zostały dołączone do akt przez M. S. na jej wniosek. Nie zawierają one pieczęci wpływu do Urzędu, i nie można zatem na tej podstawie, zdaniem organu, określić, czy zostały złożone w ustawowo wyznaczonym terminie. Z notatki służbowej z dnia 9 marca 2012 r. wynika, iż w celu potwierdzenia wpływu wniosków od S. S. oraz Z. S. zostały zbadane dzienniki wpływu korespondencji do Starostwa za okres od dnia 10 lutego 2004 r. do dnia 29 marca 2004 r. Na tej podstawie ustalono, iż niniejsze wnioski nie zostały złożone w ustawowo wyznaczonym terminie i odmówiono ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobierców Z. S. i S. S. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji poddał analizie zbyt krótki okres czasu wpływu korespondencji do Starostwa, żeby jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowe wnioski wpłynęły do Urzędu należałoby przeanalizować dziennik wpływu korespondencji od dnia 10. lutego 2004 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wówczas dopiero można by było stwierdzić, czy wnioski te zostały skutecznie złożone w ustawowo wyznaczonym terminie. Stosownie do art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wojewoda [...] zauważył, iż w toku postępowania przed Starostą G. pełnomocnik Gminy G. niejednokrotnie wnosił o zawieszenie prowadzonego postępowania, jednakże z akt sprawy wynika, iż wniosek ten nie został rozpatrzony przez organ pierwszej instancji. Stosownie zaś do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2006 r. I OSK 1405/05 "każdy wniosek o zawieszenie postępowania - niezależnie od zasadności takiego żądania - musi być rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia (...) Niedopuszczalne jest wydanie decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego żądania zawieszenia postępowania." Zatem, zdaniem organu, decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana przedwcześnie - przed rozpatrzeniem wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Zdaniem organu, wydana w niniejszej sprawie ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...]czerwca 2011 r. ma charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość. Ewentualnemu wzruszeniu tej decyzji służą nadzwyczajne instytucje procesowe przewidziane w postępowaniu administracyjnym, których realizacja jest możliwa w razie spełnienia przesłanek określonych w rozdziałach 12 i 13 kpa. Wojewoda [...] zwrócił również uwagę, iż w aktach sprawy znajdują się jedynie kserokopie niektórych dokumentów, natomiast stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 1999 r. III SA 7375/98, niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów w zdecydowanej większości nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w wyroku z dnia 20 maja 2003 r. III SA 110/03, i stwierdził, iż niepoświadczona kserokopia dokumentu nie może być uznana za dowód w sprawie. W związku z powyższym organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności poczynić starania w celu poświadczenia kopii dokumentów za zgodność z oryginałem, a w następnej kolejności rozpatrzyć żądanie zawieszenia postępowania w drodze postanowienia i przeanalizować dzienniki wpływu korespondencji do Starostwa do dnia 31 grudnia 2005 r. Dopiero wówczas, w oparciu o całokształt materiału dowodowego wydać stosowną decyzję. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...] i domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący twierdzili, że zgodnie z decyzją Wojewody [..] z dnia [...] czerwca 2011 r., która w dniu 28 lipca 2011 r. stała się decyzją ostateczną, skarżącym, jako właścicielom i spadkobiercom na podstawie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przysługuje odszkodowanie. Wnioski o ustalenie i wypłacenie odszkodowania zostały złożone w dniu 23 lutego 2004 r. przez M. S. i S. S., a przez Z. S. w dniu 10 lutego 2004 r. do Starostwa Powiatu G. Wnioski były potwierdzone pieczęcią wpływu do Starostwa, co potwierdza pismo Starostwa do skarżących nas z dnia [...]. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty G. z dnia [...] marca 2012 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. S. za udział w wysokości 1/4 części w nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] położoną w G., która przeszła na własność Gminy G. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. i o odmowie przyznania odszkodowania pozostałym byłym współwłaścicielom nieruchomości - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję kasacyjną w części, która uchyliła przyznane decyzją organu pierwszej instancji odszkodowanie dla M. S., natomiast oddalił skargę w pozostałej części, uznając w pozostałej części skargę za zasadną. 3.1 W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast.). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest więc poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, ponieważ po to w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ drugiej instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to, czego nie uczynił lub źle to uczynił organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może zatem zarówno korygować wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości, jednakże jego obowiązkiem jest również, jak wcześniej wskazano, ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. 3.2 Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., czyli w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 14 czerwca 2012 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewoda [...] to uczynił, bowiem wskazał, że organ pierwszej instancji poddał analizie zbyt krótki okres czasu wpływu korespondencji do Starostwa, aby jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowe wnioski wpłynęły do Urzędu - należałoby przeanalizować dziennik wpływu korespondencji od dnia 10 lutego 2004 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a ponadto, iż organ pierwszej instancji przed rozstrzygnięciem sprawy nie rozpoznał wniosku o zawieszenie postępowania - kilka razy składanego przez pełnomocnika Gminy G. Z takim stanowiskiem Wojewody [...] należy się zgodzić. Ponadto należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się pismo skarżących, z którego wynika, że został zgłoszony - w terminie - wniosek o zwrot nieruchomości lub odszkodowanie, jednakże organ tego dowodu znajdującego się w aktach sprawy nie uwzględnił. 3.3 Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a na podstawie art. 80 kpa mają obowiązek ocenić, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Równocześnie art. 107 3 kpa, stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z powyższego w szczególności wynika, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Jak Sąd już wskazał, organ administracji publicznej ma obowiązek wszechstronnie zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. A w sprawie nie zostały wyjaśnione również inne istotne okoliczności, a mianowicie, czy wniosek [...] względnie ich poprzedników prawnych został złożony w terminie zakreślonym przepisem art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zarówno ze skargi, jak i z dołączonych do skargi załączników wynika, że wnioski o ustalenie i wypłacenie odszkodowania zostały złożone w dniu 23 lutego 2004 r. przez M. S. i S. S., a przez Z. S. w dniu 10 lutego 2004 r. do Starostwa [...], i potwierdzone pieczęcią wpływu do urzędu. Potwierdza to również pismo Starostwa z dnia [...]. Skoro więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił zasadniczych w sprawie okoliczności, to znaczy, że naruszył art. 7, 77 i 80 kpa, w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. A skoro decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - prawidłowo zatem Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji. 3.4 Podkreślić należy, że zgodnie z art. 139 kpa, organ nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, i dlatego też Sąd uchylił decyzję kasacyjną organu drugiej instancji w części, w której decyzja organu pierwszej instancji przyznała odszkodowanie M. S. IV. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko Sądu. . V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.