I SA/Wa 1429/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] stycznia 2014 r. nr [...], orzekającą o odmowie przyznania B. Ł. pomocy finansowej, w formie zasiłku celowego, na zakup pralki oraz opłatę czynszu. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z 18 grudnia 2013 r. B. Ł. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] W. o przyznanie mu pomocy finansowej na pokrycie opłaty czynszowej, na zakup pralki oraz ciepłej odzieży. W następstwie rozpoznania tego wniosku, decyzją z [...] stycznia 2014 r. Prezydent W. odmówił ww. przyznania pomocy społecznej przeznaczonej na zakup pralki oraz opłaty czynszowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powołując się na ustalenia zawarte w aktualizacji wywiadu środowiskowego, a także zebrane w sprawie dokumenty organ podał, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, zaś jego miesięczny dochód w wynosi [...] złotych, a stanowi go zasiłek stały. Tym samym spełniał on kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.; przywoływana dalej jako: "u.p.s."), wynoszące 542 złote, a uprawniające do uzyskania zasiłku celowego. Wskazał również na posiadane przez wnioskodawcę zadłużenie z tytułu czynszu wynoszące łącznie [...] złotych i nie przeznaczanie przez niego własnych środków na regulację tych należności. W dalszej kolejności wyjaśnił, że rozpoznając wniosek musiał uwzględniać możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej, tak by nie doprowadzić do sytuacji gdy wydatkowanie środków ponad usprawiedliwione potrzeby mogłoby doprowadzić do nieograniczenia pomocy innym osobom. W tym kontekście wskazał na znaczne ograniczenie w budżecie na rok 2014 r. środków, które Ośrodek może przeznaczyć na przyznawanie zasiłków celowych. O ile bowiem w roku 2013 kwota ta wynosiła łącznie [...] złotych, to w roku obecnym wynosi ona [...] złotych. Z tych względów nie kwestionując spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek uprawniających do uzyskania wsparcia w formie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s., organ odmówił przyznania mu wnioskowanej pomocy. Wskazał przy tym na przyznanie odrębnymi decyzjami ww. pomocy finansowej z przeznaczeniem na zakup żywności, bielizny osobistej oraz opłat za energię. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem B. Ł. wniósł od niego odwołanie, podnosząc między innymi, że powstałe zadłużenie na koncie czynszowym jest konsekwencją wstrzymania od stycznia 2012 r. udzielanego mu uprzednio przez Ośrodek Pomocy Społecznej na ten cel wsparcia finansowego. W wyniku rozpoznania tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało na uznaniowy charakter decyzji wydawanych w przedmiocie przewidzianego w art. 39 u.p.s. zasiłku celowego oraz wyjaśniało, odwołując się do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, że zadaniem pomocy społecznej jest przede wszystkim udzielenie pomocy i wsparcia, a nie utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań. Organ nie kwestionował, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, przyznanie odwołującemu się zasiłku celowego na zaspokojenie wskazywanych przez niego potrzeb odpowiada celom pomocy społecznej, a sam wnioskodawca spełnia przesłanki jego uzyskania. Niemniej wskazał na wykazanie przez organem pierwszej instancji, iż przyznanie tej pomocy nie miesi się aktualnie w możliwościach finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Ta okoliczność zaś, w świetle art. 3 ust. 4 u.p.s., uzasadnia wydanie decyzji odmownej. Organ zauważył jednocześnie, że odwołującemu przyznano równolegle na miesiąc styczeń i luty 2014 r. pomoc finansową w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem na dofinasowanie opłat ze energię elektryczną w kwotach po [...] złotych miesięcznie, na zaspokojenie podstawowych potrzeb po [...] złotych miesięcznie, a także na miesiąc luty 2014 r. zasiłku celowego na zakup odzieży w wysokości [...] złotych (co nastąpiło decyzją nr [...]). Konkludując, Kolegium stwierdziło, że zakwestionowana decyzja z [...] stycznia 2014 r. nie jest wadliwa i należało ją utrzymać w mocy. Na powyższą decyzję B. Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej, że jest naruszenie art. 7, art., 8, art. 75 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przemilczenie i pominięcie, korzystnych dla niego wyroków sądu cywilnego z 2009 i 2013 r., odnośnie rzekomej zaległości czynszowej, które to wyroki są znane organowi, gdyż był stroną tych postępowań, a ponadto naruszenie art. 2, art. 3 ust. 3 i 4 , art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 2 u.p.s. Niekwestionując, że otrzymanie zasiłku celowego jest zależne od uznania organu, wywodził on, że ze względu na art. 7 i 8 k.p.a., organ winien uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy fakt, że zaległość czynszowa powstała w wyniku pozbawienia go prawa do dodatku mieszkaniowego, poprzez niezasadne przyjęcie, ze nie ma on tytułu do zajmowanego lokalu. Naruszenie zaś przepisów odnośnie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy miało, jego zdaniem, wpływ na wynik postępowania i z tego względu wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., stwierdzić należy, że decyzja ta jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.; przywoływana dalej jako: "u.p.s."), które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Jednym z przewidzianych tą ustawą świadczeń jest zasiłek celowy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy może on być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie jego przyznania - jak trafnie wywiodły organy, a czego jak wynika z treści skargi nie kwestionuje także B. Ł. - wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wskazuje na to użycie w jego redakcji zwrotu "może być przyznany". Uznanie administracyjne cechuje się z kolei między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, lecz ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań, a tym samym decydowaniu o ich uwzględnieniu bądź odmowie uwzględnienia. Oczywiście rozstrzyganie sprawy podejmowane w granicach uznania administracyjnego nie oznacza jego dowolności. Organ musi więc wskazać w sposób przekonujący kryteria, którymi kierował się korzystając ze swego prawa do uznania, przekonujące co do trafności zajętego stanowiska. W przypadku zaś decyzji wydawanych na gruncie ustawy o pomocy społecznej, jednym z takich kryteriów, umożliwiających nieuwzględnienie żądania, może być brak wystarczających środków na realizację zgłoszonej przez stronę potrzeby jakimi organ dysponuje w dacie rozstrzygania sprawy. Wynika to wprost z treści art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, który stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Możliwość zatem zaspokojenie potrzeb osób uprawnionych z ustawy jest wedle normy prawnej zawartej w tym przepisie zależna nie tylko od spełnienia przez nich materialnoprawnych przesłanek uprawniających do nabycia świadczenia, ale także od stanu finansów gminy, a konkretnie ośrodka pomocy społecznej, poprzez który realizuje ona w tym zakresie swoje zadanie własne. W rozpoznawanej sprawie to właśnie wzgląd na sytuację budżetową właściwego do jej załatwienia Ośrodka Pomocy Społecznej uzasadniał odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Jak wyjaśnił bowiem w roku 2014 drastycznie ograniczony w stosunku do roku ubiegłego został jego budżet, z którego mógłby on sfinansować skarżącemu przeznaczony na zakup pralki i dofinansowanie opłat czynszowych zasiłek celowy, a organ pomocy społecznej musi mieć na względzie konieczność zabezpieczania w pierwszym rzędzie potrzeb osób i rodzin, które – w odróżnieniu od skarżącego - nie mają jakichkolwiek dochodów i możliwości uzyskania innej formy pomocy, jak choćby osób bezdomnych. Zważyć przy tym należy, że podejmując decyzję organ nie kwestionował trudnej sytuacji życiowej i osobistej skarżącego, aczkolwiek miał na względzie już częściowe zabezpieczenie zgłaszanych przez niego niezbędnych potrzeb bytowych, poprzez objęcie go pomocą społeczną w formie zasiłków celowych w miesiącach styczniu i lutym 2014 r., których łączna w kwota wynosiła odpowiednio [...] złotych w styczniu i [...] złotych w lutym. Skoro więc oceniając sytuację osobistą i materialną skarżącego z jednej strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i potrzeby innych osób uprawnionych do świadczeń organ uznał, że środki jakimi dysponuje uniemożliwiają przyznanie wnioskowanej pomocy, to takiej decyzji zarzutu dowolności postawić nie sposób. Okoliczności faktyczne bowiem, które determinowały rozstrzygnięcie - opisane w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji organów obu instancji - mają charakter obiektywny i weryfikowalny. Oczywistym jest, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona. Zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia - wobec postępującej pauperyzacji części społeczeństwa - muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (tytułem przykładu można przywołać wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/2006, Lex 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07, dostępny w internetowej bazie orzeczeń). Z tego względu czynienie organowi zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podnoszone zaś przez skarżącego okoliczności dotyczące uzyskania korzystnych wyroków (bliżej nieoznaczonych) związanych z zaległościami czynszowymi, pozostają bez związku z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem. Przyczyną wszak odmowy przyznania wnioskowanej pomocy społecznej nie determinowana była wysokością istniejącego po jego stronie zadłużenia czynszowego, ale – jak już wyżej wskazano – spowodowana była sytuacją finansową Ośrodka Opieki Społecznej. Tym samym brak odniesienia się przez organ do tych wyroków, nie oznacza - jak zdaje się uważać skarżący - że okoliczności faktyczne sprawy istotne dla jej załatwienia na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zostały w sposób należyty ustalone i wyjaśnione. Wbrew temu co sądzi skarżący, nieprzyznanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego nie świadczy o niewywiązywaniu się przez organ z obowiązków określonych powołaną wyżej ustawą. Zważyć wszak należy, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest co do zasady brak przysługującego jednostce roszczenia prawnego o ustalenie świadczenia z pomocy społecznej, a więc sytuacji, w której przy spełnieniu przez nią ustawowych przesłanek organ zobligowany byłby uwzględnić jej podanie (wyjątek dotyczy jedynie zasiłku stałego, przewidzianego w art. 37 u.p.s.). Jak już bowiem zaznaczono, rozstrzygnięcie podejmowane w tym względzie nie ma charakteru związanego lecz jest wydawane w granicach uznania administracyjnego. Granic zaś tego uznania, organy orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły. Z powyższych względów skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.