I SA/Wa 143/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], po rozparzeniu odwołania P. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez gminę W., prawa własności nieruchomości położonej w W., o nieurządzonej księdze wieczystej, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Wojewoda [...] stwierdził nabycie prawa własności w/w działki przez gminę W., gdyż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała tylko w faktycznym władaniu P. [...] S.A. Z tego względu nie mogła być wyłączona z komunalizacji. Organ wskazał także, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że przedmiotowa działka stanowi drogę i wchodzi w skład ulicy [...] zaliczonej do kategorii drogi gminnej nr [...], a P. w oświadczeniu z dnia 20 marca 2007 r. uznały ja za mienie zbędne potrzebom infrastruktury kolejowej. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosły P. [...] S.A. zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) przez ich pominiecie, art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz. U. Nr 84, poz. 948) uwagi na ich niezastosowanie, art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) przez jego niezastosowanie, art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez jego zastosowanie, art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem PKP wykonywało wówczas zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej (m. in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa) oraz naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozparzeniu odwołania P. [...] S.A., decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazała, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wypisu z rejestru gruntów spornego mienia według stanu z dnia 27 maja 1990 r. oraz z zaświadczenia Starosty L. z dnia 29 maja 2006 r. wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przedmiotowa działka nr [...], która przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, istniała, stanowiła wówczas część drogi gminnej i pozostawała we władaniu przedsiębiorstwa państwowego P. Organ wskazał, że majątek ten przeszedł na własność państwa z mocy prawa, nie nabyły do niego żadnych praw majątkowych ani jednostki wojskowe Ministerstwa Obrony Narodowej – przejmujące te składniki majątkowe ani jednostki przedsiębiorstwa państwowego P., czy Ministerstwo Komunikacji. Mienie to stało się mieniem ogólnonarodowym z mocy ustawy. W ocenie organu, podstaw wyłączenia mienia z komunalizacji brak jest w treści art. 16 cyt. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), które przeszło później w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354). Prawo zarządu konkretną nieruchomością nie podlegało domniemaniu, gdyż regulowane było ustawą, która określała sposób powstania oraz przeniesienia tego prawa. Z przepisu art. 38 ust. 2 wskazanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Wszystkie państwowe jednostki miały zatem obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie użytkowanych. Organ odwoławczy wskazał, że na P. [...] S.A. ciąży zatem obowiązek wykazania tytułu prawnego do tej nieruchomości. Odwołująca się Spółka, mimo wezwania, tytułu prawnego nie wykazała, ani też taki tytuł nie wynika z akt sprawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała również, że od początku istnienia P. miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu nieruchomości w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81 poz. 714). Niezasadne byłoby – zdaniem organu odwoławczego – zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, przede wszystkim dlatego, że przedsiębiorstwo państwowe P. nigdy takim organem nie było, nie mogło więc wykonywać jego zadań. Podobnie brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że skoro analiza całokształtu sprawy wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji, stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe i należała w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to organy orzekające miały obowiązek stwierdzić, że stała się ona z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym gminy Wleń. Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. [...] S. A., zarzucając naruszenie przepisów: – art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w wyniku zaniechania rozważenia, od kiedy P. [...] S.A. dysponuje nieruchomością położoną w W., w sytuacji, gdy na mocy art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r., skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania ww. rozporządzenia. – art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż sporna nieruchomość stanowi mienie gminy W., w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie P. [...] S.A., – art. 11 ustawy ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z zw. z art. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania m. in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonaniu zdań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. – art. 4 ust. 1, art. 6 i art. 7 ust.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 2950) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych, – art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138) poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż sporna nieruchomość stała się z mocy prawa nieodpłatnie własnością gminy W., – art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie, – art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) oraz w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z tych norm prawnych wynika, że istnieje kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych. Zrzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i umorzenia postępowania bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie P. [...] S.A. wnosząc skargę podniosła m.in. zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez ich nieprawidłowe zastosowanie. Zarzuty te Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za nietrafne. Pierwszy ze wskazanych przepisów powyższej ustawy stanowi o nabyciu - z dniem wejścia w życie ustawy - z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy, określone w pkt 1, pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 tego artykułu. W konsekwencji zasadnie organy przyjęły, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody [...] miała charakter deklaratoryjny. Uwzględnić też trzeba, że z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, publ. LEX nr 45054, z dnia 5 września 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, publ. LEX nr 47368, z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864). Nie może też ujść uwagi okoliczność, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (tak Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93, OSNCA z 1994 r., nr 2, poz. 27). W aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących, że P. legitymowały się na dzień 27 maja 1990 r. (data, z którą ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy) tytułem prawnym względem przedmiotowej nieruchomości. Jakakolwiek dokumentacja odnośnie do przedmiotowej nieruchomości nie została przez skarżącą okazana ani w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dlatego można przyjąć, że stosowne dokumenty nie istnieją. Podzielić zatem należy stanowisko wyrażone przez organy orzekające, że w okolicznościach niniejszej sprawie prawnorzeczowy tytuł P. co do przedmiotowej nieruchomości nie wynika, ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "[...]", ani też z konkretnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej). Powoływany przez stronę skarżącą art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu na dzień 5 grudnia 1930 r. nadanym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r., mówił o nabywaniu i przekazywaniu majątku w użytkowanie i powierniczy zarząd przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe". Jakakolwiek dokumentacja odnośnie do przedmiotowej nieruchomości o nabyciu czy przekazaniu nie została przez skarżącą okazana ani w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Za niezasadne należy uznać zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, art. 16 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Skarżący wskazał, że Przedsiębiorstwo P. utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Jednakże utworzone powołanym wyżej rozporządzeniem Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Tak więc nie dotyczyło to majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, włączonych do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej. Takiego stanowiska Sądu nie zmienia również ogłoszenie tekstu jednolitego tego rozporządzenia w dacie 12 sierpnia 1948 r. Strona skarżąca powołała się w skardze również na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, zgodnie, z którym mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności. P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jednak z przepisu tego w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Błędny jest również pogląd wyrażony w skardze, że w sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), wyłączający spod komunalizacji mienie służące do wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że funkcję organu założycielskiego pełnił w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego minister, nie przesądza o tym, że przedsiębiorstwo wykonywało zadania należące do właściwości administracji rządowej. Nie organizacyjne uwarunkowania, a aspekt funkcjonalny - służenie mienia wykonywaniu zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej wyłącza mienie z komunalizacji następującej z mocy prawa. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze stanowią polemikę z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w tej sprawie podziela w pełni stanowisko jak i argumentację prawną wyrażoną przez organ odwoławczy, a tym samym uznaje za prawidłowe rozstrzygnięcie zapadłe w tej sprawie. Mając powyższe na względzie, Sąd, działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.