I SA/Wa 143/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Energii z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części, w której utrzymuje ono w mocy pkt 2 postanowienia Ministra Energii z dnia [...] października 2018 r., nr [...] oraz uchyla pkt 2 postanowienia Ministra Energii z dnia [...] października 2018 r., nr [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Ministra Energii na rzecz [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Energii postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2018 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...] wnosili o stwierdzenie nieważności: 1) orzeczenia nr [...] Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] grudnia 1949 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Elektrownia, [...], dalej zwanego : "orzeczeniem nr [...] ", 2) orzeczenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] maja 1960 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczoodbiorczego przedsiębiorstwa Elektrownia [...], dalej zwanego: "orzeczeniem z 1960 r." Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...] Minister Energii odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w orzeczeń. Po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Energii postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2018r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że nie zaszły żadne nowe okoliczności ani przesłanki do zmiany lub uchylenia wydanego postanowienia. Podkreślono, że wniosek o ponowne rozparzenie sprawy z dnia [...] października 2018 roku zawiera jedynie w swej treści stanowisko Strony, z którego wynika, że nie zgadza się ona z interpretacją wskazaną w zaskarżonym postanowieniu. Minister odnosząc się do twierdzeń Strony zawartych w jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał twierdzenia te za chybione, wskazując, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że orzeczenie nr [...] Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] grudnia 1949 r, wydane w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Elektrownia, [...] zostało wydane zgodnie z wówczas obowiązującym stanem prawnym, w tym w szczególności zgodnie z ustawą z dnia 3 stycznia 1946 roku o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17 z późn. zm.). W ocenie Organu sam fakt wydania orzeczenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] maja 1960 r., w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczoodbiorczego przedsiębiorstwa Elektrownia [...] określającego składniki znacjonalizowanego majątku w czternaście lat po wydaniu orzeczenia nacjonalizacyjnego nie stanowi podstawy do stwierdzenia jego nieważności. Tak jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu przedsiębiorstwo pn. Elektrownia, [...] przeszło na własność Państwa z dniem wydania orzeczenia nr [...] Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] grudnia 1949 r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, natomiast wskazanie składników majątkowych tego przedsiębiorstwa nastąpiło z chwilą wydania orzeczenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] maja 1960 r., w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczoodbiorczego przedsiębiorstwa Elektrownia [...]. Wskazano, że orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego posiada jedynie prawnoprocesowy, a nie prawnomaterialny charakter. Orzeczenie to nie może zatem wywołać skutków prawnomaterialnych w sferze rzeczowej, lecz pełni jedynie rolą procesowego uznania protokołu zdawczo-odbiorczego za odpowiadający normatywnym wymogom jego sporządzenia. Skutki prawnomaterialne w sferze rzeczowej wywołuje natomiast orzeczenie o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa (...). Brak jest podstaw prawnych do przypisywania orzeczeniu o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego skutków prawnych w postaci przejęcia konkretnych składników majątkowych przedsiębiorstwa na rzecz Państwa, jedynie z tego powodu, że składniki te konkretyzowane są dopiero w protokole zdawczo-odbiorczym. Źródłem mocy prawnej orzeczenia ministra w zakresie stwierdzenia przejścia własności przedsiębiorstwa (i jego składników) na rzecz Państwa jest bowiem ustawa nacjonalizacyjna z dnia 3 stycznia 1946 r. (art. 2 ust. 7 w związku z art. 3 ust. 5). Ustawa nacjonalizacyjna nie stanowi natomiast, aby w sferze konkretyzowania skutków prawnych przejęcia określonych składników majątkowych przedsiębiorstwa miało być wydawane odrębne orzeczenie o jakimkolwiek znaczeniu prawnorzeczowym. Skoro zaś podstawą prawną orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego są przepisy rozporządzenia rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1947 r., w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, wydanego na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1946 r., to charakter prawny orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego powinien być określany w odniesieniu, do celu któremu służy powołane rozporządzenie, jako określające procedurę przejęcia przedsiębiorstwa, a nie prawnomaterialne skutki tego przejęcia. Ponadto Minister podkreślił, że wniosek [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] grudnia 1949 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Elektrownia, [...], jest kolejnym wnioskiem w sprawie rozstrzygniętej już: 1) decyzjami Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], 2) wyrokiem z dnia 15 września 2004 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA 830/03 i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt I OSK 63/05, 3) postanowieniami Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] i z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] Minister Gospodarki nie stwierdził nieważności orzeczenia nr [...] a decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2004 r, oddalił skargę na decyzję Ministra Gospodarki a Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną utrzymał w mocy wyrok WSA. Rozpatrując wniosek z dnia [...] kwietnia 2015 r. Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., (znak: [...]) odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] grudnia 1949 r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Elektrownia, [...]. W odpowiedzi Strony złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] czerwca 2015 r.,. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] maja 2015 r., znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] i pouczając Strony, że postanowienie jest ostateczne. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Energii z dnia [...] listopada 2018r. wniósł [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania art. 8, art. 61a. art. 138 § 1 i art. 28 k.p.a. W oparciu o wskazane wyżej zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] października 2018 roku i nakazanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] maja 1960 roku w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa firmy Elektrownia [...]. Ponado wniesiono o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa występującego w sprawie radcy prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dnia [...] kwietnia 2015 roku skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji nacjonalizacyjnych: I. orzeczenia nr [...] Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] grudnia 1949 roku wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa w części dot. przedsiębiorstwa pn. Elektrownia, [...]; II. orzeczenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] maja 1960 roku w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa firmy Elektrownia [...]. W zakresie pierwszej ze wskazanych wyżej decyzji o przejęciu przedsiębiorstwa na własność, sprawa została zakończona wydaniem postanowienia z dnia [...] maja 2015 roku o odmowie wszczęcia postępowania - skarżący skorzystali z przysługujących im środków odwoławczych tj. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 roku Minister Gospodarki utrzymał swoje wcześniejsze postanowienie w mocy. Skarżący nie wnosił od przedmiotowego postanowienia skargi do WSA albowiem uważa, że stwierdzenie nieważności drugiego z orzeczeń tj. orzeczenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] maja 1960 roku w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa firmy Elektrownia [...]. otworzy drogę do ponownego zbadania orzeczenia nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Energii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. Minister Energii odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z [...] kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności 1/ orzeczenia nr [...] Ministra Górnictwa i Energetyki z [...] grudnia 1949 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Elektrownia , [...], 2/ orzeczenia Ministra Górnictwa i Energetyki z [...] maja 1960 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczoodbiorczego przedsiębiorstwa Elektrownia [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ten sam organ, postanowieniem z [...] listopada 2018 r. utrzymał ww. postanowienie w mocy. Na wstępie Sąd podnosi, że brak podstaw prawnych do zakwestionowania zaskarżonego postanowienia w zakresie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, dotyczącego orzeczenia nr [...] Ministra Górnictwa i Energetyki z [...] grudnia 1949 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Elektrownia, [...], bowiem tożsamy wniosek skierowany przez [...] do Ministra Gospodarki został ostatecznie załatwiony odmownie w toku postępowania przed organami administracji publicznej oraz prawomocnie skontrolowany przez sądy administracyjne obu instancji. ( wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2004 r. sygn. akt IV SA830/03 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2005 r. sygn.akt I OSK 63/05 ). Stąd organ prawidłowo zastosował w zakresie pkt 1 postanowienia Ministra Energii z [...] października 2018 r. utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem art.61a§1 k.p.a.. W ocenie Sądu skarga jest zatem uzasadniona jedynie w zakresie dotyczącym orzeczenia Ministra Górnictwa i Energetyki z [...] maja 1960 r. W analizowanej sprawie zaskarżonym postanowieniem Minister Energii odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, z uwagi na to, że jego zdaniem wnioskodawcy nie legitymowali się w tym postępowaniu interesem prawnym - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przy czym argumentacja organu sprowadza się do stwierdzenia, że wobec faktu utraty własności Elektrowni [...] z dniem [...] lutego 1950 r. ( orzeczenie nr [...] Ministra Górnictwa i Energetyki z [...] grudnia 1949 r.- akt nacjonalizujący wszedł w życie z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim M.P.1950.A-21 z dnia 1950.02.27) [...] utracił takže tytuł prawny do uczestniczenia w czynnościach prawnych dotyczących Elektrowni [...] podejmowanych po dniu nacjonalizacji tej elektrowni. Zdaniem organu dotyczy to zatem w szczególności orzeczenia Ministra Górnictwa i Energetyki z [...] maja 1960 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa Elektrownia [...]. W sprawie niesporne było, że objęty protokołem zdawczo-odbiorczym majątek, który to protokół zatwierdzało, wskazane we wniosku nieważnościowym orzeczenie z [...] maja 1960r., przed nacjonalizacją należał do Elektrowni [...]. Zatem, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – istniejący stan faktyczny i prawny pozwala na przyjęcie, że skarżący, jako następcy prawni poprzedniego właściciela majątku, którego dotyczyła decyzja Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia [...] maja 1960 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa Elektrownia [...], w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia, a także w dacie orzekania obecnie przez Sąd, mieli i mają interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że pojęcie interesu prawnego, wprawdzie nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym, ale doczekało się bogatej literatury przedmiotu oraz został mu poświęcony znaczny dorobek orzeczniczy. Przyjmuje się przy tym powszechnie, że interes prawny musi mieć charakter: indywidualny, bezpośredni, konkretny i realny (por. wyroki NSA z dnia 18 września 2003 r. sygn. akt II SA 2637/02, z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005r., sygn. akt I OSK 715/05). Podkreślić też należy, że o istnieniu interesu prawnego decyduje wyłącznie przepis prawa, a nie kwestie słusznościowe. Te ostatnio wymienione zasady mogą bowiem - po myśli art. 7 k.p.a. - uzasadniać rozstrzygnięcie organu, ale mające charakter merytoryczny. Przy tego rodzaju decyzji organ może dopiero ustalać, czy uwzględnienie roszczenia jest uzasadnione słusznym interesem strony, czy interesem społecznym, czy też nie jest. O tym czy jednostka ma interes prawny w danej sprawie przesądzają wyłącznie przepisy prawa (materialnego, ustrojowego czy procesowego), na podstawie których organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie, w której odgrywa rolę tylko zagadnienie samego interesu prawnego, nie może być miejsca dla rozważań dotyczących wartości ogólnych, zasad prawa czy kwestii słusznościowo-ocennych. W takiej sytuacji decyduje tylko przepis prawa. O braku interesu prawnego w analizowanej sprawie nie może świadczyć okoliczność, że skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności dwóch orzeczeń, w tym jednego, które nie miało samo z siebie charakteru materialnoprawnego, a jedynie powiązane było z tego rodzaju orzeczeniem ( orzeczenie nr [...] Ministra Górnictwa i Energetyki z [...] grudnia 1949 r.) Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. (sygn. akt V CSK 182/09, LEX nr 688049) zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy o przejęciu przedsiębiorstwa, wydany na podstawie § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, stanowi integralną część orzeczenia właściwego ministra o przejęciu przedsiębiorstwa. Wprawdzie – zdaniem Sądu Najwyższego – orzeczeniu zatwierdzającemu protokół zdawczo-odbiorczy można przypisać istotnie jedynie funkcję procesową, ale stwierdzenie nieważności tego orzeczenia niewątpliwie uzasadnia stwierdzenie nieważności właściwej decyzji nacjonalizacyjnej. Podobne stanowisko zostało również wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2004 r. ( sygn. akt OSK 232/04, LEX nr 148891), w którym Sąd ten wskazał na ścisłe, wręcz nierozerwalne powiązanie obu omawianych orzeczeń. Podzielając zatem w pełni wyżej przedstawione poglądy, skład orzekający w analizowanej sprawie uznał, że z uwagi na fakt, że to orzeczenie zatwierdzająca protokół zdawczo-odbiorczy potwierdza zakres przejętego mienia, to skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu jego zasadności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Energii winien zatem mieć na uwadze wyżej przedstawione uwagi i oceny prawne, dotyczące interesu prawnego skarżących, w zakresie uwzględniającym skargę. Biorąc pod uwagę, że skarga okazała się częściowo usprawiedliwiona, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – orzekł jak w pkt. 1 sentencji, oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.