I SA/Wa 1430/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...]lipca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. M. i M. M. od decyzji Wojewody [...]Nr [...] z dnia [...]sierpnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...], obr. [...]. oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...]ha, zajętej pod drogę krajową nr [...]relacji [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli R. M. i M.M. Rozpoznając złożone odwołanie Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998r. Z analizy akt sprawy, a w szczególności z aktu własności ziemi z dnia [...]marca 1974 r. nr [...] wynika, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. byli S. B. i M. B.. Z kolei aktualnymi właścicielami działki nr [...], są R. M. i M. M., na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Fakt ten potwierdza warunkowa umowa sprzedaży z dnia [...]marca 2004 r. Rep. A nr [...]oraz umowa przenosząca własność z dnia [...]stycznia 2005 r. Rep. A nr [...]. Z powyższego wynika więc, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego, lecz stanowiła własność osoby fizycznej. Spełniona została również kolejna przesłanka z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. tj. zajętość nieruchomości pod drogę publiczną, co wynika z uchwały Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986r. Nr 3 z późn. zm) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), i po dniu 1 stycznia 1999 r. pozostała nadal drogą krajową. Organ odwoławczy zauważył natomiast, że z materiału dowodowego nie wynika, jaki był stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Brak jest stosownych materiałów graficznych wskazujących na przebieg drogi przez działkę nr [...]i jednoznacznie obrazujących zakres jej zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. Z wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...]grudnia 2010 r. pod nr [...], nie wynika, czy stan na nim uwidoczniony obrazuje stan na dzień 31 grudnia 1998 r. To oznacza nienależyte udokumentowanie jednej z koniecznych i ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Powyższe jest konieczne do ustalenia zajęcia bądź braku zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dacie wskazanej przez ustawodawcę. Ponadto oświadczenie złożone przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...]marca 2015 r. nie może stanowić dowodu przesądzającego zajętość ww. działki pod drogę publiczną w rzeczonej dacie, skoro pochodzi od osoby bezpośrednio zainteresowanej w rozstrzygnięciu sprawy. Z ww. dokumentu nie wynika również, skąd oświadczający powziął informacje o stanie zajęcia działki nr [...]w dniu 31 grudnia 1998 r. pod pas ww. drogi. Z załączonych do akt dokumentów nie wynika, czy nad przedmiotową nieruchomością (działką nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne, a kwestia ta nie została w ogóle przez organ wojewódzki wyjaśniona, jak nakazuje to art. 73 ww. ustawy. Powołanie się przez organ I instancji na oświadczenie Zastępcy Dyrektora Oddziału w Krakowie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]marca 2015 r. jest niewystarczające. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał jakie dowody mogą stanowić podstawę do wykazania spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego. Powyższe- zdaniem Ministra- oznacza, że decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. W związku z powyższym, orzeczono jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa- Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść decyzji, tj: 1) naruszenie art. 75 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że złożone do akt sprawy oświadczenie Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. z dnia [...]marca 2012r. nie może stanowić wystarczającego dowodu na potwierdzenie władania sporną nieruchomością, w sytuacji gdy: a) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej określana w skrócie jako "ustawa") nie wymaga urzędowego potwierdzenia przesłanek z niego wynikających; b) oświadczenie to jest pełnoprawnym dowodem w rozumieniu art. 75 k.p.a. podlegającym ocenie w świetle wszystkich okoliczności sprawy; 2) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. 136 k.p.a i w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej bez rozważania możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a przez to naruszenie zasady ogólnej szybkości postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. dalej ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2015 r. nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę krajową nr [...]relacji [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...]obrębie [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja z dnia [...]sierpnia 2015 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, a nie rozstrzyga o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji, bowiem orzeczenie organu pierwszej instancji, wydane bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury i Budownictwa wykazał, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa czyli brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Zdaniem Ministra decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie zauważył Minister Infrastruktury i Budownictwa, że prowadząc postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, organ obowiązany jest ustalić stan prawny i faktyczny na dzień 31grudnia 1998 r. Wojewoda [...], działając jako organ pierwszej instancji, wydał decyzję na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 następowało zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość (1) nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, (2) była zajęta pod drogę publiczną, (3) pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego o niewyjaśnieniu kwestii wystąpienia przesłanki zajęcia przedmiotowej działki pod drogę krajową nr [...]. Zajęcie nieruchomości, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oznacza zajęcie pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uważana droga łącznie spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona, na podstawie ustawy o drogach publicznych, do jednej z kategorii dróg, a po drugie - z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Dodatkowo zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. akt I SA/Wa 274/12, LEX nr 1231811; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2473/11, LEX nr 1137362). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy zauważyć należy, że jak wynika z akt sprawy organ I instancji, spełnienie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną ustalił na podstawie mapy ewidencyjnej j w skali 1:2880, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...]grudnia 2010 r. pod nr [...]. W ocenie składu orzekającego, z powołanych dokumentów nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości fakt zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Na powołanej mapie z dnia 31 grudnia 2010 r. brak jest adnotacji uprawnionego geodety, iż został na niej uwidoczniony stan na datę 31 grudnia 1998 r. Również oświadczenie złożone przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie daje podstaw do uznania, że wykazany na kopii mapy zasadniczej stan zajętości drogi został sporządzony według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Wskazać ponadto trzeba, iż autor ww. stanowiska jest podmiotem, który zainicjował postępowanie w sprawie i w którego interesie jest uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Zatem w zakresie granic zajętej nieruchomości sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia. Tym samym nie można uznać, że w sprawie została wykazana przesłanka władania nieruchomością, która może zostać zbadana dopiero po wykazaniu granic zajętej nieruchomości pod drogę publiczną. Ponadto sąd zgadza się ze stanowiskiem organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odnoszącym się do oceny oświadczenia złożonego przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na okoliczność władania przedmiotową nieruchomością. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie art. 19-22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Prawidłowo również Minister wskazał, jakie dowody mogą w sposób nie budzący żadnych wątpliwości potwierdzić podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności Jednak w sytuacji nie wykazania w pierwszej kolejności granic zajętej nieruchomości, ta kwestia ma drugorzędne znaczenie. Nie można natomiast przyjąć za prawidłowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi, że na okoliczność zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władania nieruchomością wystarczające jest samo oświadczenie pracownika strony, na rzecz której ma przejść prawo własności nieruchomości. Gdyby sprowadzić postępowanie prowadzone w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jedynie do takich dowodów, to w istocie nie można by zbadać spełnienia przesłanek zawartych w tym artykule, który ma charakter wywłaszczeniowy, a ponadto odnosi się do stanów faktycznych sprzed blisko 20 lat. Tym samym sąd uznał podniesioną w skardze argumentację za nieprawidłową. Skoro zatem decyzja organu pierwszej instancji nie wykazała w sposób nie budzący wątpliwości spełnienia przesłanek zajęcia nieruchomości i władania przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., to organ odwoławczy prawidłowo uznał, że Wojewoda naruszył art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa i uchylił decyzję tego organu, zobowiązując go jednocześnie do podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia powyższych kwestii, mających istotny wpływ na wynik sprawy, pozwalający na ocenę czy spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Dlatego też- zdaniem Sądu- zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa procesowego i materialnego przez organ odwoławczy, nie zasługują na uwzględnienie. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanym przypadku zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego jest na tyle znaczny, iż dokonanie ustaleń w opisanym zakresie przez Ministra polegałoby praktycznie na wyjaśnieniu niemalże całości sprawy. Takie działanie naruszyłoby jednak przepis art. 136 K.p.a., określający granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zgodnie z tym przepisem, organ drugiej instancji rozpoznający środek zaskarżenia może przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Ponadto, jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tak szerokim zakresie dopiero przez ten organ naruszyłoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy w jej całokształcie. W tej sytuacji należało zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury i Budownictwa o konieczności przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.