I SA/Wa 1430/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [..] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie z wniosku A. R. (w miejsce której wstąpili A. M., T.K., L. P. i A. P.) o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 10 maja 1955 r., nr [...], przejmującego na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w miejscowości M. N., powiat [...], w części dotyczącej nieruchomości objętych wykazami hipotecznymi lwh [...] i lwh [...] gm. kat. M. N., stanowiących własność A. R. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że brak określenia w treści orzeczenia przedmiotu przejęcia, jak też osoby właściciela przejmowanej nieruchomości powoduje brak możliwości uznania, że orzeczeniem zostały przejęte nieruchomości stanowiące własność wnioskodawczyni. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. M. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując sprawę wskazał, że umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji spowodowane było konstatacją, że . R. - wnioskująca o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1955 r., nie miała w sprawie przymiotu strony, a tylko taki podmiot, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., jest uprawniony do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego. Podstawę prawną orzeczenia z dnia [...] maja 1955 r. stanowiły przepisy: dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. R. P. Nr 59 poz. 318), zmienionego dekretem z dnia 28 września 1949 r. (Dz. U. R. P. Nr 53 poz. 404), rozporządzenia Ministra Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. R. P. Nr 37 poz. 272), dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa [...], [...], [...] i [...] (Dz. U. R. P. Nr 46 poz. 339). Zgodnie z treścią zawartą w punkcie 227 orzeczenia z dnia [...] maja 1955 r. na własność Skarbu Państwa przejęte zostały wszystkie nieruchomości ziemskie, położone na terenie M. N., dla których księga wieczysta od liczby wykazu hipotecznego [...] zaginęła w czasie działań ostatniej wojny, na skutek czego ich właścicieli, obejmujących osoby indywidualne, jak i możliwe osoby prawne, nie można oznaczyć, a które były ujawnione w tej księdze jako właściciele. Minister podniósł, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia mógł wystąpić wyłącznie właściciel lub współwłaściciel nieruchomości przejętej na Skarb Państwa lub jego następca prawny. W sprawach dotyczących nieruchomości interes prawny wynika bowiem z prawa rzeczowego przysługującego do tej nieruchomości. Przesłanką niezbędną do przyznania przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu jest wykazanie w pierwszej kolejności, kto miał tytuł prawny do spornej nieruchomości w dacie wydania orzeczenia (tj. w dniu 10 maja 1955 r.), ujawniony w księdze wieczystej. Postępowanie wszczęte na wniosek podmiotu, który nie ma legitymacji, powinno zostać umorzone z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w aspekcie podmiotowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3418/15). A. R. występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1955 r. podała, że była właścicielką nieruchomości położonych we wsi M. N. objętych wykazami hipotecznymi lwh [...] i lwh [...]. Jednakże w ocenie Ministra okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w istniejącym w sprawie materiale dowodowym. W szczególności kwestionowane orzeczenie ani nie wskazuje w swej treści na A. R. jako właścicielkę określonych nieruchomości przejętych na własność Skarbu Państwa, ani nie identyfikuje w sposób dostateczny przedmiotu przejęcia. Ponadto sprawa dotyczy nieruchomości położonych w byłym zaborze austriackim, gdzie obowiązywał Kodeks cywilny austriacki z dnia 1 czerwca 1811 r. Pod rządem prawa austriackiego przeniesienie prawa własności nieruchomości wymagało wpisu do księgi wieczystej. Odpowiednikiem ksiąg wieczystych były wykazy hipoteczne oznaczone liczbami (lwh - liczba wykazu hipotecznego). Przepis § 431 kodeksu stanowił, że "celem przeniesienia własności rzeczy nieruchomej, musi nastąpić wpis aktu nabycia do przeznaczonych na to ksiąg publicznych. Wpis ten nazywa się wpisem hipotecznym (intabulacją). Przeniesienie własności następowało dopiero z chwilą wpisu do wykazu, wpis miał charakter konstytutywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2010, sygn. akt I OSK 435/09). Minister wskazał, że obecnie, z uwagi na brak księgi wieczystej (jej zaginięcie), nie można w sposób jednoznaczny wykazać, kto w dacie wydania orzeczenia legitymował się tytułem prawnym do spornych nieruchomości. Podjęte przez organ pierwszej instancji próby wyjaśnienia tej kwestii (wystąpienia w tym celu do Sądu Rejonowego w [...], Archiwum Narodowego w [...], Urzędu Miasta i Gminy w [...], Starostwa Powiatowego w [...], czy też do Starostwa Powiatowego w [...] nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Organ odwoławczy dodał, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma w zasadzie proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 529/09). Organ winien oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwykłym. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. Ustalenie zaś przez organ administracji istnienia przesłanki, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. zobowiązuje go do umorzenia postępowania, nie ma bowiem wówczas podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że, tak jak w tej sprawie, wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ powinien w takim przypadku zastosować art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyć postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek ze wskazaniem, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie dało podstawy do stwierdzenia, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.M. zarzucając jej: 1. naruszanie art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że A. R. jak i jej obecni spadkobiercy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji, 2. brak oceny legalności kwestionowanego orzeczenia z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi wówczas przepisami i czy wskutek jego wydania nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, 3. brak prawidłowej oceny dowodów zebranych w sprawie w toku postępowania i zaniechanie wszechstronnego rozważenia czy zgromadzone w sprawie dokumenty są wystarczające dla wykazania tytułu prawnego do przejętych nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji – jak słusznie wskazał Minister – może wszcząć tylko osoba, która legitymuje się interesem prawnym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną zaś – według art. 28 k.p.a. - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny do bycia stroną postępowania, umożliwiający skuteczne zainicjowanie postępowania nieważnościowego musi być aktualny i zindywidualizowany na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw, czy obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem Sądu, skarżąca nie spełnia wskazanych wyżej kryteriów do zakwalifikowania jej jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 10 maja 1955 r., przejmującego na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie położone w miejscowości M. N., w części będącej w dacie przejęcia własnością A. R. Jak wynika z treści kwestionowanego orzeczenia jego podstawę prawną stanowiły przepisy dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) oraz przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa [...], [...], [...] i [...] (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Skoro w trybie tychże dekretów o przejęciu nieruchomości na własność Państwa orzekały organy powiatowej administracji ogólnej (art. 3 ust. 1 dekretu z 1947 r. i art. 3 dekretu z 1949 r.), to stronami postępowania są właściciele przejętych nieruchomości, wskazani w kwestionowanym orzeczeniu bądź ich aktualni spadkobiercy. Z treści kwestionowanego orzeczenia z 1955 r. wynika, że jego osnowa nie obejmuje A. R. i przejmowanego mienia nieruchomego, które stanowiło jej własność, zapisanego w [...] i [...] gminy katastralnej M. N. Wobec tego A. R. nie była stroną postępowania administracyjnego (zwykłego), w którym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzekło o przejęciu jej nieruchomości. W osnowie tego orzeczenia nie orzeczono o przejęciu praw A. R. Orzeczenia tego nie skierowano do niej jako jego adresata. Zgodnie z treścią zawartą w punkcie 227 orzeczenia z dnia [...] maja 1955 r. na własność Skarbu Państwa przejęte zostały wszystkie nieruchomości ziemskie, położone na terenie M. N., dla których księga wieczysta od liczby wykazu hipotecznego [...] zaginęła w czasie działań ostatniej wojny, na skutek czego ich właścicieli, obejmujących osoby indywidualne, jak i możliwe osoby prawne, nie można oznaczyć, a które były ujawnione w tej księdze jako właściciele. Skarżąca wywodzi swoje uprawnienie do zainicjowania postępowania nadzorczego dotyczącego orzeczenia z dnia [...] maja 1955 r. z prawa własności jej poprzedniczki prawnej A. R. do nieruchomości objętych wykazami hipotecznymi [...] i [...] położonych w miejscowości M. N. Jednakże jak słusznie wskazał Minister zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził powyższej okoliczności. Jak zasadnie podniósł organ nadzoru, sprawa dotyczy nieruchomości położonych w byłym zaborze austriackim, gdzie obowiązywał Kodeks cywilny austriacki z dnia 1 czerwca 1811 r. Pod rządem prawa austriackiego przeniesienie prawa własności nieruchomości wymagało wpisu do księgi wieczystej. Odpowiednikiem ksiąg wieczystych były wykazy hipoteczne oznaczone liczbami (lwh - liczba wykazu hipotecznego). Przepis § 431 kodeksu stanowił, że "celem przeniesienia własności rzeczy nieruchomej, musi nastąpić wpis aktu nabycia do przeznaczonych na to ksiąg publicznych. Wpis ten nazywa się wpisem hipotecznym (intabulacją). Przeniesienie własności następowało dopiero z chwilą wpisu do wykazu, wpis miał charakter konstytutywny. Z uwagi na brak księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych nieruchomości z powodu jej zaginięcia nie można w sposób nie budzący wątpliwości ustalić czy A. R. w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia była ich właścicielką. Podjęte przez organ nadzoru działania zmierzające do poczynienia w tej kwestii ustaleń nie przyniosły rezultatu. Również skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego przysługujący jej poprzedniczce prawnej tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowych nieruchomości. Zasadnie zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie nieważnościowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., skoro brak jest dowodu, że kwestionowane orzeczenie odnosiło się do praw A. R. i w związku z tym ani ona sama ani jej spadkobiercy nie mieli interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., do skutecznego zainicjowania tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Sąd zwraca uwagę, że podnoszony w niniejszej skardze problem interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym spadkobierców osób niewymienionych w orzeczeniu z 1955 r. został już zidentyfikowany i oceniony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego dowodzi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1075/16, w którym NSA uznał za zasadny pogląd o konieczności zastosowania przez organ nadzoru art. 105 § 1 k.p.a. wobec stwierdzenia w postępowaniu nieważnościowym braku interesu prawnego tego rodzaju osób i braku możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego, co do istoty sprawy. Pogląd ten podzielił też WSA w Warszawie w wyroku z 23 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 375/16. Pogląd prezentowany przez NSA podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie. Wobec tego Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.