I SA/Wa 1434/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Monika Nowicka WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" - Nadleśnictwa N. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], po przeprowadzeniu postępowania wznowionego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. ( w zaskarżonej decyzji omyłkowo - "[...] czerwca 2009 r."), nr [...], odmówiła uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], oraz o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę miejską N. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej N., w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., powołując się na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę miejską N., prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda [...] podał, że na podstawie wpisów w ewidencji gruntów ustalił, iż sporna nieruchomość państwowa w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. znajdowała się w grupie rejestrowej [...] i pozostawała we władaniu Przedsiębiorstwa [...] w N. Przedsiębiorstwo to zostało następnie przekształcone w zakład budżetowy pod nazwą [...] Zakład [...] w N.i działało do wykreślenia tego Zakładu z rejestru w dniu [...] września 1992 r. Zapisy w ewidencji gruntów dotyczących zieleni miejskiej administrowanej przez ówczesne Przedsiębiorstwo [...] zostały poddane szczegółowej analizie w roku 1981, kiedy to zapisy [...] zmieniono na [...]. Według dokumentacji posiadanej przez P. [...] część terenów zieleni miejskiej oznaczona była jako [...] (w przeciwieństwie do np. [...] które oznaczono jako [...]). Do tej kategorii gruntów, zdaniem Wojewody, zaliczała się już wtedy działka nr [...], co potwierdza wykaz zmian gruntowych z marca 1981 r. Według organu pierwszej instancji, mimo braku potwierdzenia stosowną decyzją, gmina miejska N. wykonywała wobec przedmiotowej nieruchomości uprawnienia właścicielskie również po 27 maja 1990 r. Wskazuje na to między innymi umowa zawarta 2002 w roku między gminą miejską N. a Przedsiębiorstwem "O." o udostępnienie części spornej nieruchomości. Dlatego Wojewoda [...] skomunalizował działkę nr [...] z mocy prawa, jako należącą wtedy do przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rada narodowa i terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organu założycielskiego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz odmówiła skomunalizowania przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Komisji sporna działka stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. [...] grunt państwowy ([...]), a nie grunt o innym charakterze np. "[...]", gdyż wynika to z wypisu z ewidencji gruntów znajdującego się w aktach sprawy. Nie należała również wówczas do Przedsiębiorstwa [...] w N., w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, bowiem wymagało to w tamtym czasie decyzyjnego przekazania, czego nie wykazano. Zatem nie mogła podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2008 r. wystąpiło Nadleśnictwo N. z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., twierdząc, że sporny grunt nigdy nie był faktycznie przeznaczony na cele gospodarki [...], lecz na cele [...], jako tereny [...]. Stała penetracja przedmiotowej działki przez [...] oraz kierunek jej zagospodarowania uniemożliwiały prowadzenie na niej gospodarki [...]. Nadleśnictwo N. dopiero po otrzymaniu decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej mogło podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia co było podstawą zmian w ewidencji gruntów dokonywanych w 1981 i 2006 roku. W ich wyniku Starostwo Powiatowe w N. w piśmie z dnia 17 grudnia 2008 r. poinformowało Nadleśnictwo, że w marcu 1981 roku zapis w ewidencji gruntów działki nr [...] został zmieniony z "[...]" na "[...]", przy czym Starostwo nie jest w stanie przedstawić dokumentów stanowiących podstawę do dokonania tej zmiany w ewidencji gruntów. Z kolei w 2006 roku wpisy tych samych gruntów zostały jeszcze raz zmienione z "[...]" na "[...]". Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. wznowiła postępowanie zakończone ostateczną decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. W decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa odmówiła uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Organ stwierdził, że wpisy w ewidencji gruntów dotyczące charakteru działki nr [...] były wcześniej znane organowi administracji, co wynika wprost z treści uzasadnienia decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2008 r. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wypisu z ewidencji gruntów działki nr [...] według jej stanu z 1990 r., jak i pisma Starostwa Powiatowego w N. z dnia 17 grudnia 2008 r. oraz załącznika do tego pisma wynika, że działka ta w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowiła państwowy grunt [...] oznaczony symbolem "[...]". Sam fakt, że był to wówczas grunt [...] i jednocześnie państwowy, stanowił podstawę oraz obowiązek oznaczenia go w ewidencji gruntów symbolem "[...]" (art. 1 i nast. ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym). Zmiana jego oznakowania dokonana 2006 w roku nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie, w której rozpatruje się stan faktyczny i prawny z dnia 27 maja 1990 r., a nie z innego okresu. Jest tak niezależnie od tego czy zainteresowane podmioty chciałyby go z mocą wsteczną zakwalifikować jako "[...] komunalny", "[...]" czy jeszcze inaczej. Państwowe grunty [...] lub nawet tylko przeznaczone na ten cel były związane z państwową gospodarką [...] i tym samym wyłączone z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Samo interpretowanie przez zainteresowanych wpisów w ewidencji gruntów lub domniemywanie innego charakteru spornego mienia wynikające z jego poprzedniego lub obecnego faktycznego użytkowania nie może stanowić skutecznej podstawy do pomijania przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie [...] oraz pomijania dowodu z dokumentów ewidencji gruntów. Ponadto wyłączenia państwowych gruntów [...] na inne cele np. na oznaczone symbolem "[...]", można było dokonać wtedy wyłącznie orzeczeniem centralnego organu administracji państwowej właściwego w sprawach [...] (art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym). Strony nawet nie twierdzą, że orzeczenie takie w sprawie działki nr [...] zostało przed 27 maja 1990 r. wydane. W konsekwencji również i samymi zmianami w ewidencji gruntów nie można by tego rodzaju wyłączenia skutecznie dokonać. Z ustaleń organu wynika, że Nadleśnictwu N. została doręczona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2008 r. Zatem brało ono udział w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją. Nadleśnictwo nie zaskarżyło tej decyzji. Także Starosta Powiatu N. nie miał podstaw do dokonania i nie dokonał - tym bardziej wstecznie - zmian wpisów w ewidencji dotyczących działki nr [...] według jej stanu z 1990 roku. Wynika z nich, że w dniu 27 maja 1990 r. była ona [...] gruntem państwowym posiadającym symbol "[...]". Nie mogła w konsekwencji powyższego podlegać z dniem 27 maja 1990 r. komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe" – Nadleśnictwo N., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż nie wystąpiła żadna z podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na mocy wymienionych przepisów. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale jej uwzględnienie nastąpiło z innych przyczyn, niż podnoszone przez skarżącego. Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd na wstępie wyjaśnia, że ocena zaskarżonej decyzji następuje w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zatem w postępowaniu sądowym wymagane jest dokonanie kontroli legalności zaskarżonego aktu, przy czym czynności sądu nie mogą sprowadzać się wyłącznie do oceny zasadności zarzutów skarżącego. Sąd jest uprawniony i obowiązany do wyjścia poza zarzuty skargi w celu dokonania pełnej kontroli legalności decyzji i uchylenia zaskarżonego aktu, jeżeli zaistnieją ustawowe podstawy wydania takiego rozstrzygnięcia. Ponadto należy zaznaczyć, że w pierwszej kolejności właściwe jest ustalenie przez sąd czy w sprawie administracyjnej uchybiono przepisom postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada ta odnosi się przede wszystkim do kwestii ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego następuje rozstrzygnięcie sprawy, ale ma także zastosowanie do innych zagadnień mających podstawowe, wstępne, znaczenie dla prawidłowej oceny sprawy. Ustosunkowanie się przez sąd do zarzutów zmierzających do podważenia merytorycznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy powinno następować po przesądzeniu, że w toku postępowania administracyjnego nie naruszono przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie prowadzący do niecelowości oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Rozpatrzenie zarzutów naruszenia prawa materialnego może w tym przypadku okazać się przedwczesne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2008 r., II OSK 816/07, niepubl.). Odpowiednio, po wniesieniu podania o wznowienie postępowania właściwe jest na wstępie zbadanie, oprócz kwestii dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, zachowania terminu do wniesienia podania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r., I SA/WA 1178/07, niepubl.). Odnosząc powyższe uwagi do sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją Sąd stwierdza, że w podaniu z 21 stycznia 2009 r., (data nadania - 29 stycznia 2009 r.) Nadleśnictwo N., reprezentujące w tej sprawie Skarb Państwa, zawarło wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2008 r. Przesyłka zawierająca podanie o wznowienia postępowania została nadana w placówce pocztowej i adresatem tej przesyłki była Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa. Strona w podaniu wskazała, że dopiero po otrzymaniu decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. mogła podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia co było podstawą zmian dokonywanych w ewidencji gruntów w 1981 i 2006 roku. W następstwie tych działań uzyskano ze Starostwa Powiatowego w N. (pismo z 17 grudnia 2008 r.) informację, iż w marcu 1981 r. zapis w ewidencji gruntów działki nr [...] został zmieniony z "[...]" na "[...]", przy czym Starostwo nie jest w stanie przedstawić dokumentów stanowiących podstawę do dokonania tej zmiany w ewidencji gruntów. Z kolei w roku 2006 wpisy tych samych gruntów zostały jeszcze raz zmienione z "[...]" na "[...]". Ujawnienie nowych, nieznanych wcześniej organowi okoliczności stanowi podstawę, jak twierdzi Nadleśnictwo N., do wznowienia postępowania. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uwzględniła podanie skarżącego i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. wznowiła postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. W decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., po przeprowadzeniu postępowania wznowionego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., organ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Analiza postanowienia o wznowieniu postępowania i zaskarżonej decyzji daje podstawy do przyjęcia, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, oceniając ustawowe przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, ustaliła jedynie czy Nadleśnictwo N. posiada interes prawny do występowania w sprawie, a w konsekwencji uznała, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie zawarł jakichkolwiek rozważań odnoszących się do kwestii dochowania terminu do wniesienia podania. Należy zatem zauważyć, iż w art. 148 § 1 k.p.a. określono tryb wnoszenia podania o wznowienie postępowania i termin do dokonania tej czynności. Podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Powyższe oznacza, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie zaskarżonej decyzji, organ nie rozpatrzył sprawy w sposób wyczerpujący oraz nie przestawił w uzasadnieniu decyzji stanowiska co do dotrzymania terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 976/05, niepubl.). W tym stanie sprawy przedwczesne jest odniesienie się przez Sąd do zarzutów skarżącego zmierzających do podważenia stanowisko organu co do braku podstaw do stwierdzenia nabycia przez Gminę N., na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Rozpoznając ponownie sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uwzględni przedstawione uwagi, to jest w pierwszej kolejności oceni czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. i ewentualnie, po potwierdzeniu tej okoliczności, rozważy czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.