I SA/Wa 1434/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia oddala skargę. Minister Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. nr [...] wymierzającą M.K. karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku działającej pod nazwą Dom Opieki "[...]" w R.. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wpis do ewidencji gospodarczej wskazuje, iż M.K. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Dom Opieki "[...]" w R. od [...].04.2009 r. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, działalność w zakresie prowadzenia takiej placówki może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. M.K. wniosek o zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej złożyła w dniu 13.04.2010 r. Organ poinformował wnioskodawczynię o konieczności dołączenia do wniosku wymaganych załączników. W dniu 23.06.2010 r. w placówce "[...]" inspektorzy Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., przeprowadzili kontrolę. W dniu kontroli w placówce przebywało 17 osób w wieku od 48 do 87 roku życia. W dniu 7.09.2010 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie prowadzenia bez wymaganego zezwolenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W wyniku tego postępowania organ wydał decyzję wymierzającą karę pieniężną M.K. za prowadzenie placówki bez zezwolenia. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy rozstrzygnięcie takie organu I instancji uznał za zgodne z prawem. Stwierdził także, że w sprawie M.K. nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie ukarania na podstawie ustawy z 20.05.1971 r. Kodeks wykroczeń. W skardze na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej M.K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w związku z art. 131 tej ustawy w następstwie: a.) zastosowania go w stosunku do osoby fizycznej, podczas gdy w związku z istnieniem art. 601 § 1 ustawy z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275) ów przepis może być stosowany wyłącznie do osób prawnych i jednostek organizacyjnych mających zdolność prawną, albo/i b.) dokonania jego wykładni w sposób czyniący ów przepis sprzecznym z art. 2 Konstytucji RP a w konsekwencji także naruszenie: 2. art. 6 i art. 7 kpa w związku z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w następstwie dokonania wykładni przepisów prawa materialnego w sposób sprzeczny z Konstytucją RP a ponadto decyzji organu II instancji; 3. art. 11 i art. 15 kpa w następstwie uchylenia się od próby dokonania wykładni wymienionego w punkcie pierwszym zarzutów odwołania przepisu prawa materialnego w sposób zgodny z Konstytucją RP przy jednoczesnym: a.) potwierdzeniu, że M.K. za ten sam czyn, za który została jej wymierzona kara pieniężna w niniejszej sprawie może być także ukarana w sposób przewidziany art. 601 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275), określanej dalej skrótem kw, a więc karą ograniczenia wolności lub grzywny, b.) braku wyjaśnienia, dlaczego ani Wojewoda [...], ani Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdzając fakt popełnienia przez M.K. wykroczenia polegającego na wykonywaniu działalności gospodarczej w sferze pomocy społecznej bez wymaganego dla danej działalności zezwolenia (tu: bez zezwolenia Wojewody [...]) dotychczas nie dopełnił: - w wypadku Wojewody [...] obowiązku wynikającego z art. 17 § 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 ze zm.), określonego dalej skrótem kpw, czyli nie wystąpił w roli oskarżyciela publicznego, a więc w szczególności nie wystąpił z wnioskiem o ukaranie M.K. za czyn określony w art. 601 § 1 kw przy jednoczesnym stwierdzeniu, że z tego rodzaju wnioskiem nie wystąpiła ani Policja, ani Prokuratura, a więc między innymi w celu ochrony praw osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych oraz osób w podeszłym wieku, czyli dla osiągnięcia celu, który może być osiągnięty odmiennymi drogami w wypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych mających zdolność prawną prowadzących działalność gospodarczą w sferze pomocy społecznej bez wymaganego zezwolenia (tu: poprzez zagrożenie administracyjną karą pieniężną i wymierzenie takiej kary) oraz w wypadku osób fizycznych (tu: poprzez zagrożenie karą ograniczenia wolności lub karą grzywny), a więc w sposób przewidziany kodeksem wykroczeń, - a w wypadku Ministra Pracy i Polityki Społecznej, jako organu nadzoru nad wojewodami w sprawach z zakresu polityki społecznej obowiązku wynikającego z art. 3 kpw tzn. polegającego na nakazaniu Wojewodzie [...] wystąpienia przeciwko M.K. w roli oskarżyciela publicznego z mocy powołanego wyżej przepisu kpw przy jednoczesnym stwierdzeniu, że przeciwko M.K. w związku z faktami stwierdzonymi w postępowaniu przed Wojewodą [...] w niniejszej sprawie żaden inny z uprawnionych organów państwa, a szczególności Policja, dotychczas nie wystąpiła z wnioskiem o jej ukaranie w sposób przewidziany art. 601 § 1 kw. Skarżąca wniosła także o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o treści: "Czy art. 130 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w związku z art. 131 tej ustawy jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w którym dopuszcza możliwość wymierzenia osobie fizycznej kary pieniężnej za czyn tego samego rodzaju, za który może dojść do ukarania takiej osoby na podstawie art. 601 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275) ?". W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, co stwierdza skarżąca już w pierwszym zdaniu uzasadnienia skargi. Z bezspornego stanu faktycznego wynika, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji M. K. prowadziła od [...].04.2009 r., bez zezwolenia działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom w podeszłym wieku, działającą pod nazwą Dom Opieki "[...]" w R.. Obowiązek uzyskania na prowadzenie takiej placówki zezwolenia wojewody wynika z art. 67 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W sytuacji prowadzenia takiej placówki bez zezwolenia powołana ustawa przewiduje w art. 130 ust. 2 obligatoryjną karę pieniężną, której wysokość wynosi 20 000 zł, gdy w placówce przebywa więcej niż 10 osób. Tak więc, gdy w wyniku przeprowadzonej przez organ kontroli w placówce zostało ustalone, że jest ona prowadzona bez wymaganego zezwolenia i przebywa w niej więcej niż 10 osób, organ obowiązany był wydać decyzję o wymierzeniu obligatoryjnej kary pieniężnej. Nie jest zasadny zarzut skargi, że kara ta nie może być zastosowana wobec skarżącej jako osoby fizycznej. Przepis art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zaczyna się od zaimka "kto". Użycie takiej konstrukcji wskazuje, że odpowiedzialność tę ponosi osoba fizyczna a nie jednostka organizacyjna lub osoba prawna. Na przeszkodzie zastosowania tej kary pieniężnej nie stoi regulacja zawarta w art. 601 § 1 kodeksu wykroczeń zgodnie, z którą kto wykonuje działalność gospodarczą bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej, wpisu do rejestru działalności regulowanej, lub bez wymaganej koncesji albo zezwolenia podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Należy mieć na uwadze, że kara pieniężna przewidziana w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma charakter prewencyjny – jej celem jest chęć odstraszenia od podejmowania działalności, w tym zakresie, bez wymaganego zezwolenia. Dlatego w sytuacji stwierdzenia przez organ zaistnienia sytuacji, że placówka opiekuńcza tego typu prowadzona jest bez wymaganego zezwolenia organ podejmuje niezwłocznie działania celem zapobieżenia takiej sytuacji przez nałożenie kary pieniężnej. W ocenie Sądu nie ma tu miejsca niekonstytucyjność art. 130 ust. 2 pkt 2 i art. 131 ustawy o pomocy społecznej w związku z tym, że przepisy ustawy Kodeks wykroczeń przewidują odpowiedzialność karną za wykonywanie działalności gospodarczej bez zezwolenia (art. 601 § 1 kodeksu wykroczeń), co zarzuca w skardze skarżąca. Wobec skarżącej nie toczyło się i nie toczy postępowanie karne w związku z prowadzeniem przez nią domu opieki "[...]" bez zezwolenia. Żadne przepisy prawa nie wyłączają możliwości nałożenia kary w postępowaniu administracyjnym, gdy za ten sam czyn przewidziana jest odpowiedzialność karna. Należy więc stwierdzić, że w przypadku braku ustawowego wyłączenia jednoczesna odpowiedzialność karna za to samo zachowanie nie stanowi negatywnej przesłanki zastosowania sankcji administracyjnej. Zatem w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki prawne do wyłączenia zastosowania obligatoryjnej kary pieniężnej wobec skarżącej. Nie doszło też do kumulacji kar w stosunku do skarżącej, gdyż karę nałożył tylko organ administracji publicznej. Powołane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi orzeczenia: Trybunału Konstytucyjnego z 29.04.1998 r. K 17/97 i NSA z 13.01.2005 r. OSK 1582/04 zapadły na gruncie innych stanów prawnych (ustawy z 8 stycznia 1983 r. o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym i ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska) i chociaż odnoszą się one do podwójnej odpowiedzialności za ten sam czyn – karnej i administracyjnej, to u podstaw tych orzeczeń były zupełnie inne konstrukcje tych odpowiedzialności niż w rozpoznawanej sprawie. Z tych względów nie mogą te orzeczenia uzasadniać zarzutów skargi. Zarzuty skargi dotyczące nie złożenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie wniosku o ukaranie M.K. za czyn określony w art. 601 § 1 kw pozostają bez wpływu na wynik sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, gdyż odpowiedzialność za wykroczenia nie należy do zakresu właściwości organów administracji publicznej. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.