I SA/Wa 1437/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w W. [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m kw. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1961r. Rep. [...] Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości położonej w W. o pow. [...] m kw. oznaczonej jako część działki nr [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. nr 15, poz. 94) z przeznaczeniem pod budowę lecznicy weterynaryjnej. Cenę ustalono na kwotę [...] zł i zaznaczono, że wydanie przedmiotu umowy nabywcy nastąpiło w 1954r. Aktualnie ww działce odpowiadają działki nr [...] o pow. [...] m kw. i nr [...] o pow. [...] m kw. Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia 14 lipca 2010r. K. Z. – następca prawny poprzedniego właściciela S. Z. wystąpił o zwrot działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] Prezydent W. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości uznając, że cel wywłaszczenia jakim była budowa lecznicy weterynaryjnej w granicach działki nr [...] został zrealizowany jeszcze przed datą nabycia nieruchomości w związku z jej faktycznym przejęciem przez Skarb Państwa w 1954r. i nieruchomość ta była od 1954r. poprzez czas przejęcia jej, aż do roku 2002 wykorzystywana na cel związany z nabyciem. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. Z. Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] przywołał treść przepisów art. 136 ust.3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.) i podniósł, że podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest obowiązany ustalić, czy przesłanka ta zaistniała, a poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast w art. 137 ww ustawy ustawodawca zawarł zamknięty katalog okoliczności, w których wywłaszczona nieruchomość może zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wydanie zaś rozstrzygnięcia czy na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia możliwe jest dopiero po precyzyjnym ustaleniu takiego celu. Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 216 ust. 1 ww ustawy przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została w trybie art. 6 wyżej powołanej ustawy – na skutek umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, w której cel użyteczności publicznej uzasadniający wywłaszczenie został precyzyjnie określony jako budowa lecznicy weterynaryjnej. Jednocześnie organ stwierdził, ze poza sporem pozostaje okoliczność, że wydanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w 1954r., co wprost wynika z aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1961r. Wojewoda wskazał, że organ I instancji ustalił również aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z protokołem oględzin przeprowadzonych w dniu 10 marca 2011r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] jest ogrodzona łącznie z działką nr [...]. Na działce usytuowany jest budynek dwukondygnacyjny połączony z budynkiem jednokondygnacyjnym. Teren wokół budynku został zagospodarowany poprzez urządzenie zieleni, chodników oraz zjazdu do ulicy [...]. Na nieruchomości znajduje się również infrastruktura techniczna tj. linia energetyczna, studzienki. Organ II instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] czerwca 1967r. udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na terenie [...] w G. oraz na przeprowadzenie robót przygotowawczych związanych z realizacją budowy na nieruchomości położonej wówczas w W. W decyzji tej zapisano, ze nieruchomość, na której miała zostać zrealizowana inwestycja stanowiła własność Zakładu. W aktach sprawy znajduje się również kopia Planu Zamiennego Zagospodarowania Terenu [...] w G. [...] opatrzonego datą [...] maja 1967r., z którego jednoznacznie wynika, ze na przedmiotowej nieruchomości istniał budynek ambulatorium wybudowany według projektu typ. [...], ponadto na przywoływanym planie zaznaczono budynki projektowane (projektowany budynek kliniki przeznaczony na prace [...], projektowana wiata przeznaczona na [...], garaże i [...], projektowane [...]) oraz istniejący prowizoryczny garaż drewniany. W ocenie organu odwoławczego przywoływane wyżej dokumenty stanowią wystarczający dowód dla przyjęcia, że w chwili ich sporządzenia przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia – znajdował się na niej budynek ambulatorium. Jednocześnie w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejmowano działania mające na celu rozbudowę [...]. W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, ze przedmiotowa nieruchomość znajdowała się od 1961r. w posiadaniu [...] Zakładu [...] co wynika z uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1997r. zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998r. oraz postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 1998r. , na podstawie której przedmiotowa nieruchomość została przekazana na czas nieokreślony w zarząd [...] Zakładowi [...] z siedzibą w W.. W świetle przywołanego dokumentu oczywistym jest, zdaniem Wojewody, ze nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z celem przez kilkadziesiąt lat po wywłaszczeniu. Wojewoda dodał, ze bezsporny pozostaje fakt, że przedmiotowa nieruchomość do 2002r. włącznie wykorzystywana była zgodnie z celem wywłaszczenia, z tym jedynie zastrzeżeniem, że usługi weterynaryjne świadczone były przez zmieniające się podmioty – [...] Zakład [...], [...] Zakład [...], [...] Inspektorat [...] , podmioty prywatne. Organ odwoławczy stwierdził, że fakt przejęcia posiadania przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa przed nabyciem jej własności nie może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia o jej zwrocie, w sytuacji, gdy nie zachodzi przesłanka zbędności dla realizacji celu wywłaszczenia. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przywołał wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Wojewoda zaznaczył także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowuje się wyraźna linia orzecznicza, w której prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Nie do przyjęcia jest koncepcja, wg której za zbędną należałoby uznać nieruchomość, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale bez zachowania terminów, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym w ocenie Wojewody należy przyjąć, że fakt nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa po faktycznym jej przejęciu w 1954r. nie może warunkować jej zwrotu na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli. Również okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość aktualnie nie jest wykorzystywana jako lecznica weterynaryjna nie może skutkować wydaniem decyzji o jej zwrocie. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. Z. zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 6, 7, 8 i 12 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, ze organ dokonał błędnej interpretacji aktu notarialnego z dnia 20 czerwca 1961r. W ocenie skarżącego bezsporne w sprawie jest, że przedmiotową nieruchomość przejęto bezprawnie w 1954r. oraz, ze nieruchomość ta została przeznaczona pod budowę lecznicy weterynaryjnej. Skarżący podnosi, że organ nie wskazuje dokumentacji, na podstawie której przed 28 czerwca 1967r. udzielono pozwolenia na budowę rzekomo istniejącego ambulatorium. Dlatego też zdaniem skarżącego bezspornym jest, że celu przeznaczenia nieruchomości w okresie 10 lat nie osiągnięto. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Na wstępie zaznaczyć należy, że skarżący K. Z. zmarł w dniu [...] maja 2013r. i na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] czerwca 2013r. Rep. A Nr [...] w jego miejsce wstąpił jedyny spadkobierca K. Z.. Bezspornym w sprawie jest, że własność nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot przeszła na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1961r. Umowa ta wyraźnie stwierdza, że nieruchomość przeznaczona jest pod budowę lecznicy weterynaryjnej i że wydanie nieruchomości nastąpiło w 1954r. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że na przedmiotowej działce został wybudowany w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku budynek ambulatorium, a więc przed zawarciem umowy przenoszącej własność nieruchomości. Zatem już w dniu zawierania umowy cel w niej wymieniony, czyli budowa lecznicy weterynaryjnej był zrealizowany. Można więc wysnuć wniosek, że umowa sprzedaży z dnia [...] czerwca 1961r. zawarta została nie celem budowy lecznicy ale w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości, na której lecznicę już wybudowano. Z treści obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jak i poprzednio obowiązujących przepisów, wynikało i wynika, że pozyskiwanie nieruchomości dla realizacji celów publicznych może się odbywać w drodze umowy, a dopiero przy braku takiej możliwości wywłaszczenie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyznać należy, że wywłaszczenie, zarówno dokonywane w drodze umowy, jaki i decyzji, nie mogło i nie może służyć jako instrument regulacji stanu prawnego nieruchomości. W niniejszej sprawie do takiego celu posłużono się jednak umową zawartą w dniu [...] czerwca 1961r., gdyż przy jej pomocy starano się "uporządkować" stosunki własnościowe przedmiotowej nieruchomości. Takie działanie niewątpliwie nie może zasługiwać na aprobatę, co jednak nie zmienia faktu, że umowa sprzedaży funkcjonuje w obrocie prawnym i organy administracyjne orzekające w kontrolowanym postępowaniu nie mogły zignorować tej okoliczności. Co więcej ani organy administracyjne ani sąd administracyjny nie dysponują żadnymi instrumentami, które mogłyby służyć podważeniu skutków prawnych tej umowy, ponieważ orzekanie w przedmiocie wad prawnych umowy sprzedaży należy do kompetencji sądu powszechnego. Skoro jednak strona, pomimo kwestionowania ważności umowy, wybrała drogę postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na drodze administracyjnej, to stwierdzić należy, że ponieważ niewątpliwym jest, że na przedmiotowej nieruchomości została zbudowana lecznica weterynaryjna, zdaniem Sądu, nie można mówić, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w umowie . W wyroku z dnia 23 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1118/08 (Lex OMEGA nr 477381) WSA w Krakowie orzekł, że "Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W ocenie sądu nie jest do przyjęcia stanowisko, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami terminów." Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 1832/11( orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd i uznaje, że skoro zrealizowanie celu wywłaszczenia po upływie terminów z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzasadnia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to tym bardziej w sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany przed zawarciem umowy w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (umowy, której ocena ważności nie podlega ocenie w drodze administracyjnej), nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Z załączonego do decyzji z dnia [...] czerwca 1967r. (pozwolenia na budowę) planu wynika, że przed tą datą istniał na przedmiotowej działce budynek ambulatorium, a pozwolenie na budowę dotyczyło budynków gospodarczych na terenie lecznicy weterynaryjnej (karta. 143 akt administracyjnych), a więc jak słusznie zauważył organ II instancji po sporządzeniu aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1961r. podejmowano działania mające na celu rozbudowę lecznicy. Nie można zatem twierdzić, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których nastąpiło jej nabycie ww umową. Podkreślić jeszcze raz należy, iż ponieważ źródłem prawa własności Skarbu Państwa nie była decyzja administracyjna ale czynność prawna - umowa sprzedaży, ocena jej ważności nie leży w kognicji organów administracji publicznej. Jak podkreślono w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2004 r. III CK 477/03 LEX nr 500186 akt administracyjny wymagał dla zachowania ważności istnienia podstawy materialnoprawnej, natomiast podstawą zawarcia umowy była zdolność do czynności prawnej stron, w ramach której formułowały one swe oświadczenia woli. Znalazło to wyraz w treści art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. nakazującego wnioskodawcy zwrócić się "o dobrowolne odstąpienie nieruchomości" przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Nie może wobec tego budzić wątpliwości, że oferta zawarcia umowy stanowiła zdarzenie cywilnoprawne określone w art. 57 p.o.p.c. lub art. 66 k.c. (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2000 r., I SA 1184/99 - niepubl.) i dalsze czynności prowadzące do zawarcia umowy podlegały przepisom prawa cywilnego, które przyjmuje ogólne domniemanie skuteczności oświadczeń woli (art. 56 § 1 k.c.: "czynność prawna wywołuje (...) skutki"). Konsekwencją takiego założenia jest ustawowe określenie wad oświadczeń woli oraz innych wad czynności prawnych powodujących ich nieważność i konieczność dokonywania według tych samych przesłanek oceny zasadności powództwa opartego na zarzucie nieważności umowy. Powołując w sprawie cywilnej o nieważność umowy, argumentację przytoczoną dla uzasadnienia nieważności orzeczenia administracyjnego o wywłaszczeniu (...) należy zatem uwzględnić, że wypowiedziane tam poglądy o konieczności ustalenia terenów pod wywłaszczenie "naprzód" oraz wykazania ich niezbędności odnoszą się do chwili rozstrzygania wniosku w postępowaniu administracyjnym. Takich wymagań nie można stawiać uczestnikom negocjacji o zawarcie umowy, ponieważ właściciel mimo słabszej (z reguły) pozycji mógł odmówić zawarcia umowy i ponownie rozważyć celowość zawarcia porozumienia w toku postępowania po zapoznaniu się z treścią wniosku. Dostrzegając znaczenie braku równowagi stron w toku negocjacji o "dobrowolne odstąpienie" nie można formułować powszechnej reguły, nakazującej uznanie umowy za sprzeczną z prawem na podstawie faktów istotnych dla wydania orzeczenia o wywłaszczeniu. Dopiero wyjaśnienie okoliczności doniosłych dla zawarcia umowy sprzedaży może stanowić podstawę oceny ewentualnego istnienia wad oświadczenia woli sprzedającego albo wad tkwiących w treści czynności prawnej, powodujących brak skutków złożonych oświadczeń. W związku z powyższym Sąd uznał, że Wojewoda prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz właściwie zastosował do niego przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zarzuty skargi są całkowicie niezasadne. Co do zarzutów dotyczących naruszenia art. 35 i 36 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy niniejszej w terminach w nich wskazanych, należy zauważyć, że zarzuty te mogłyby być skuteczne, ale przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność organu. W niniejszym postępowaniu, w którym kontroli sądowej poddawana jest decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, nawet stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ terminów ustawowych obligujących go do załatwienia sprawy w formie stosownego aktu, nie może skutkować uchyleniem kontrolowanej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.