I SA/Wa 1439/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmawiającą nieodpłatnego przekazania na własność Miasta prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym Miasta [...], położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Gmina Miasta [...] wystąpiła do Wojewody [...] o nieodpłatne przekazanie prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r. odmówił nieodpłatnego przekazania na własność Miasta prawa własności opisanej nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina Miasta [...] wniosła odwołanie. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, którego treść organ przywołał. Przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, niebędące przekazaniem obligatoryjnym, jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1923/10). Organ odwoławczy podkreślił, że kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej wart. 5 ust. 4, bez jej powiązania z treścią całej ustawy, a w szczególności pozostałych ustępów artykułu 5, uznać należy za działanie nieznajdujące uzasadnienia w obowiązującym systemie prawa. W ocenie organu w niniejszej sprawie istotne jest ustalenie, czy przedmiotowe działki stanowiły na dzień 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, czy Miasto wykonuje konkretne zadania własne na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności te o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 506), a następnie czy przeniesienie własności ww. działek w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest prawnie uzasadnione. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie drogowym ul. [...], która nie stanowi drogi publicznej, a prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte przez wnioskujące Miasto w związku z pełnioną funkcją komunikacyjną. W dniu 26 i 27 maja 1990 r. oraz obecnie nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. W ewidencji gruntów przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem "dr" - drogi. Zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znajduje się w strefie oznaczonej jako [...] - droga publiczna klasy zbiorczej. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte przez Miasto od osoby fizycznej na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2014 r. Miasto na przedmiotowej nieruchomości wykonuje zadanie własne polegające na eksploatacji i utrzymaniu działki pełniącej funkcję drogową, które jest realizowane na podstawie posiadanego przez gminę prawa użytkowania wieczystego. Wojewoda wystąpił do Prezydenta Miasta o uzasadnienie, dlaczego Miastu nie wystarczy do realizacji jej zadań posiadane prawo użytkowania wieczystego. W odpowiedzi Prezydent Miasta wskazał, że utrzymanie przedmiotowej działki należy do zadań Zarządu Dróg i Zieleni, jednostki budżetowej Miasta. W związku z powyższym Miasto ponosi koszty związane z utrzymaniem działki wynikające z pełnienia przez nią funkcji drogowej oraz jednocześnie ponosi koszty związane z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Dodał również, że komunalizacja powyższej nieruchomości umożliwi zmniejszenie kosztów związanych z eksploatacją działki położonej w pasie drogowym ul. [...], których eksploatacja i utrzymanie należy do zadań Miasta. Wskazał też, że przedmiotowa ulica stanowi ulicę lokalną o charakterze ogólnodostępnym, publicznym, który wyklucza komercyjne wykorzystanie nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w całości podzieliła stanowisko organu I instancji. Podkreśliła, że obecnie Miasto jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że jako użytkownik wieczysty może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności. Potwierdza to orzecznictwo Sądu Najwyższego. Jak wynika z postanowienia SN z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt I CSK 633/16, posiadanie nieruchomości w zakresie użytkowania wieczystego, to faktyczne wykonywanie władztwa nad nieruchomością z wolą posiadania jej jednak w granicach treści tego prawa. Jest to zatem wykonywanie władztwa nad nieruchomością odpowiadającego uprawnieniom określonym w art. 233 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa łub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Tym samym Miasto ma prawo do zagospodarowania tej nieruchomość zgodnie z przepisami. W tej sytuacji organ II instancji uznał, że posiadane przez Miasto prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania przez gminę zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Reasumując, w opinii Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania Gminie Miasta [...] przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., które nie jest obligatoryjne. Przepis ten pozostawia do uznania organu, czy dane mienie przekaże, czy też nie - jest to decyzja uznaniowa (fakultatywna). Organ odwoławczy wyjaśnił tryb i zasady wydawania przez organ decyzji uznaniowej. Wyjaśnił, że decyzja w zakresie uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy, w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań wnoszącej gminy, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie, kierując się ponadgminnym interesem społecznym, a decyzja ma w tym przypadku charakter fakultatywny. Miasto jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości i nie wykazało, aby prawo to było niewystarczające do realizowania zadań Miasta. Zdaniem organu II instancji przekazanie spornej nieruchomości w omawianym trybie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia Gminie majątku. Podniesione przez Miasto w odwołaniu argumenty (np. koszty) nie znajdują uzasadnienia i pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jednocześnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zauważyła, że negatywna decyzji komunalizacyjna nie zamyka Miastu drogi do nabycia prawa własności nieruchomości w innym trybie. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...]. W uzasadnieniu skargi zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.): - przez błędne uznanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Miasta, - w związku z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 506) przez błędne uznanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Miasta, - w związku z art. 7 kpa polegające na przekroczeniu przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową granic uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na własność Miasta przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skargi Miasto przedstawiło argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego Miasta kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu Gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Zwrócić przy tym należy uwagę, że przejęcie przez gminę nieruchomości w powołanym trybie nie jest tożsame z nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 tej ustawy nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nabycie przez Gminę z mocy prawa własności nieruchomości, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a ponadto zawsze ma charakter uznaniowy w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Dlatego też ocenę okoliczności, ustalenie, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie ustawodawca pozostawił ocenie i uznaniu organu orzekającemu o tym przekazaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 1993 r. sygn. akt I SA 1473/92). Dodatkowo Sąd przypomina, że przekazanie gminie mienia w trybie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest obligatoryjne. Decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy. Użycie w tym przepisie wyrazów "może być przekazane" wskazuje, że przy jego stosowaniu organy działają według uznania administracyjnego, co znaczy, że nawet fakt, iż mienie ogólnonarodowe jest związane z realizacją zadań gminy, nie obliguje organu do przekazania go tej gminie, lecz ma on prawo wyboru rozstrzygnięcia (przekazać bądź nie przekazać) pod warunkiem, że wydana decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 1991 r. sygn. akt I SA 802/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 80). Stan faktyczny i prawny nie są w rozpatrywanej sprawie sporne i znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Niewątpliwie skarżąca Gmina jest użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości (działki nr [...] o powierzchni [...]), która zarówno obecnie, jak i w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Niesporne jest także ustalenie, że nieruchomość ta znajduje się w pasie drogowym ul. [...], która nie stanowi drogi publicznej. Skarżące Miasto wykonuje zaś na tej działce zadania własne. Zdaniem Sądu oznacza to, że co do zasady skarżące Miasto spełnia przesłanki art. 5 ust. 4 powołanej ustawy. Jednakże możliwości skorzystania przez skarżące Miasto z powołanej regulacji prawnej stoi na przeszkodzie interes właściciela spornej nieruchomości, czyli Skarbu Państwa. Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że rozstrzygającym w niniejszej sprawie jest fakt, że uprawnienia skarżącego Miasta wynikające z posiadanego prawa użytkowania wieczystego spornej działki są wystarczające do realizacji jego ustawowych zadań. Stanowisko to zarówno organ I, jak i II instancji wyczerpująco wyjaśniły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Sama strona skarżąca wyjaśniła, że w pełni za pośrednictwem Zarządu Dróg i Zieleni (jednostki budżetowej strony skarżącej) dysponuje sporną nieruchomością i realizuje na niej powierzone zadania. Problemem pozostaje jedynie ponoszenie przez skarżące Miasto, poza niezbędnymi nakładami, opłat z tytułu użytkowania wieczystego, których by nie było w przypadku uzyskania przez Miasto prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Taka zaś argumentacja jest niewystarczająca do nieodpłatnego wyzbycia się przez Skarb Państwa własności spornej działki. Oznacza to, że pomimo iż ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy wskazuje na istnienie przesłanek do komunalizacji objętej wnioskiem nieruchomości, to jednak orzeczenie odmowne nie narusza prawa. Argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, że w kontrolowanej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego, a jej decyzja odmowna nie może być uznana za dowolną i nieuzasadnioną. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy administracji publicznej prowadziły kontrolowane postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Nie naruszyły przy tym granic swobodnego uznania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.