I SA/Wa 1440/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Emilia Lewandowska sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant: referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi E. S., T. S. i S. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydent Miasta S. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. S., T. S. i S. A. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania E. S. i T. S., uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie za grunt położony w S. przy ul. [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], które przeszły na własność miasta S. z przeznaczeniem pod budowę drogi powiatowej, oraz orzekł o odszkodowaniu w wyższej wysokości. Rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [,...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], ustalił lokalizację inwestycji drogowej – drogi powiatowej klasy Z – wewnętrznej obwodnicy miasta S – na odcinku od ulicy [...]. do ulicy [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta S. ustalił odszkodowanie za wywłaszczenie wskazanej wyżej nieruchomości w wysokości [...] zł. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność [...] na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, tak więc odszkodowanie przyznano tym osobom według wielkości ich udziałów. Kwota odszkodowania za nieruchomość została ustalona na podstawie opinii szacunkowej nieruchomości, sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] kwietnia 2008 r. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta S. wnieśli E. i T. S., zarzucając znaczne zaniżenie kwoty odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił decyzję organu pierwszej i ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz S. A. oraz w wysokości [...] zł na rzecz E. i T. S.. Swoje rozstrzygnięcie Wojewoda oparł na zaktualizowanym, w dniu [...] lutego 2010 r., operacie szacunkowym. Organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono odszkodowanie w niniejszej sprawie, odpowiada przepisom ustawy z dnia 21 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także standardom zawodowym rzeczoznawców majątkowych. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. wnieśli E. i T. S. oraz S. A. Wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1746/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę . W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie kwestię sporną stanowi wysokość ustalonego odszkodowania. Odszkodowanie to ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2010 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który wskazał, że na rynku lokalnym obejmującym miasto S. nie było transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne o podobnych cechach do wycenianej nieruchomości. W związku z tym do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości biegły zastosował § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Sąd wskazał, iż z analizy operatu szacunkowego wynika, że przy określaniu wartości nieruchomości wzięte zostały pod uwagę transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę przemysłowo - składową, usługową, dokonane w latach 2007 - 2009. Spośród 20 transakcji do porównania z wycenianą nieruchomością przyjęto 14 transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Dla potrzeb określenia wartości przedmiotowej nieruchomości ustalone zostały cechy rynkowe oraz ich wagi z uwzględnieniem rynku lokalnego, cen transakcyjnych i preferencji nabywców, takie jak: położenie nieruchomości, dojazd do nieruchomości, wielkość i kształt działki, uzbrojenie terenu i możliwości inwestycyjne. Na podstawie tych transakcji ustalono następnie cenę maksymalną i cenę minimalną, a w efekcie końcowym ustalono cenę 1 m2 na poziomie [...] zł. W ocenie Sądu, przyjęta za podstawę wyceny metoda nie budzi wątpliwości. Ponadto, rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy i określając wartość rynkową nieruchomości właściwie zastosował § 36 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. A zatem, wbrew zarzutom skargi, biegły nie porównywał szacowanej nieruchomości z nieruchomościami będącymi przedmiotem transakcji pod drogi publiczne. Sąd nie zgodził się także z zarzutem skargi, iż pominięto cechy tej nieruchomości takie jak lokalizacja i funkcja użytkowa. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę spośród cech nieruchomości właśnie położenie nieruchomości i jej możliwości inwestycyjne a procentowy wpływ tych cech określił odpowiednio na 30% i 10%. Rzeczoznawca wyjaśnił też, że analizą objęty został trzyletni okres poprzedzający wycenę transakcji i przyjęte do porównania transakcje są aktualne, w pełni odpowiadają stanowi rynku i odwzorowują poziomy cenowe działek w tej strefie, a ponadto ostatnio nastąpiła stabilizacja cen działek. Sąd zauważył ponadto, że z zestawienia nieruchomości przyjętych do porównania wynika, iż wszystkie nieruchomości przeznaczone były pod zabudowę przemysłowo-składową i usługową, a więc tak jak szacowana nieruchomość. A zatem zarzut nieobiektywnego doboru nieruchomości podobnych Sąd uznał za niezasadny. Wartość nieruchomości prawidłowo została powiększona o wycenę drzewostanu i ogrodzenia przyjmując technikę odtworzeniową. Zdaniem Sądu, operat szacunkowy na podstawie, którego ustalono wysokość odszkodowania został sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, jednakże organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego tylko pod względem formalnym. Odnosząc się do żądania skargi co do wystąpienia do Urzędu Skarbowego w S. w celu uzyskania informacji o poziomie średnich cen obowiązujących dla celów podatkowych na terenie miasta S. w granicach ul. [...] Sąd wskazał, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę ustala się na podstawie opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Wycena więc nieruchomości dla innych celów niż ustalenie odszkodowania, w tym przypadku dla celów podatkowych, nie może być miarodajna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. A., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: a) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 151 i 152 ustawy z dnia 21 września 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy został wykonany w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa przez co zasadne było przyjęcie do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości gruntowych niezabudowanych, pomimo faktu, iż na badanym rynku nieruchomości miały miejsce operacje kupna - sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne o charakterze w pełni rynkowym, lecz nie zostały one wzięte pod uwagę przy sporządzaniu operatu zgodnie z wymaganiami statuowanymi w wyżej wskazanych przepisach; b) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nienależytym wyjaśnieniu czy organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, czego efektem było bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wypływ na wynik sprawy. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1958/11 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1746/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione. Sąd odwoławczy wskazał na przepis § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z § 36 ust.1 przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcji uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku takich cen dopuszczalne jest określenie wartości gruntów wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących w sposób uregulowany w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca sporządził operat w którym wprost wskazał, że dla potrzeb postępowania dokonał analizy rynku lokalnego na przestrzeni 3 lat poprzedzających wycenę w sprawie i w jej wyniku stwierdził, iż na badanym terenie miało miejsce kilkanaście transakcji zbycia działek gruntu przeznaczonych pod budowę lub poszerzenie dróg istniejących. Działki te położone były na obrzeżach miasta S., a ich ceny kształtowały się w granicach 35 – 100 zł za 1m2. Ostatecznie rzeczoznawca przyjął jednak, że transakcje te nie mogą być wzięte pod uwagę do porównania z wycenianą nieruchomością ze względu na ich niekorzystne położenie, uzbrojenie, oraz z uwagi na fakt, że ceny transakcyjne nabycia tych gruntów nie mają w pełni charakteru rynkowego, gdyż na rynku lokalnym, jako nabywca tych gruntów występował tylko jeden podmiot, tj. Prezydent Miasta S. Skutkiem tego było uznanie, że na badanym rynku nieruchomości nie miały miejsca operacje kupna – sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne o charakterze w pełni rynkowym, zatem rzeczoznawca – zgodnie z brzmieniem § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów – przyjął do porównania nieruchomości gruntowe niezabudowane o przeznaczeniu pod tereny przemysłowo – składowe. Organy uznały taki sposób wyceny za zgodny z prawem i posłużyły się omawianym operatem przy wydaniu decyzji zapadłych w niniejszej sprawie, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż działanie organów było prawidłowe. Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać jednak należy za błędne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż treść § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie pozostawia wątpliwości, że znajduje on pierwszeństwo zastosowania w każdym przypadku gdy na analizowanym terenie miały miejsce transakcje, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne. Dopiero brak możliwości przyjęcia cen transakcyjnych uzyskiwanych ze sprzedaży gruntów pozwala na przyjęcie metody wskazanej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku organów obu instancji, rzeczoznawca nie wyjaśnił w operacie w sposób przekonujący przyjęcia braku transakcji rynkowych przeznaczonych pod drogi, gruntów mogących zostać uznane za podobne. Sąd odwoławczy stwierdził, że wyjaśnienia tej kwestii zawarte w operacie uznać należy za nie wystarczające i nadmiernie lakonicznie. W ocenie Sądu, rzeczoznawca eliminując możliwość porównania występujących transakcji winien zawrzeć szczegółowy opis badanych nieruchomości, z uwzględnieniem tych cech, które skutkują niemożliwością uznania działek za podobne. Za nie znajdujące podstaw, Sąd uznał także przyjęcie przez rzeczoznawcę a priori, iż w przypadku występowania tylko jednego nabywcy na rynku lokalnym, transakcje kupna sprzedaży nieruchomości drogowych nie mają w pełni charakteru rynkowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, upłynął czas niezbędny do wyegzekwowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Przepis ten decyduje zatem o przesłankach charakteru rynkowego transakcji. Dokonana transakcja kupna sprzedaży będzie mogła zostać uznana za taką gdy spełni powyższe wymogi. W konsekwencji, rzeczoznawca odmawiając charakteru rynkowego transakcji winien wskazać, której z przesłanek powyższej normy transakcja nie spełnia, a przyjęte stanowisko winno być w dokumencie szacunkowym szczegółowo uzasadnione. Analiza powyższego przepisu nie pozwala, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na przyjęcie dodatkowego kryterium w postaci "jedynego nabywcy na rynku", które skutkować miałoby niemożliwością uznania transakcji jako rynkowych. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów obu instancji są sprzeczne z § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia oraz z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś oparcie decyzji na wadliwym operacie narusza także art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd drugiej instancji podkreślił również, że szczegółowe wyjaśnienie zajętego w operacie stanowiska jest niezbędne nie tylko z uwagi na konieczność zaznajomienia z nimi stron postępowania, ale także dla prawidłowego dokonania jego kontroli zarówno przez organy administracyjne jak i sądowe. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J.P. Tano: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268). Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie zaszły okoliczności wskazane wyżej, a oceniając legalność zaskarżonego aktu stosownie do postanowień, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny treść § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, wskazuje, że znajduje on pierwszeństwo zastosowania w każdym przypadku gdy na analizowanym terenie miały miejsce transakcje, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne, dopiero zaś brak możliwości przyjęcia cen transakcyjnych uzyskiwanych ze sprzedaży gruntów pozwala na przyjęcie metody wskazanej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Wobec powyższego, biegły powinien w operacie szacunkowym wyjaśnić w sposób przekonujący, iż brak było transakcji rynkowych przeznaczonych pod drogi, gruntów mogących zostać uznane za podobne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że biegły eliminując możliwość porównania występujących transakcji powinien szczegółowo opisać badane nieruchomości, biorąc pod uwagę te cechy, które skutkują niemożliwością uznania działek za podobne. Sąd odwoławczy nie zgodził się także z przyjętym założeniem biegłego, iż w przypadku występowania tylko jednego nabywcy na rynku lokalnym transakcje kupna sprzedaży nieruchomości drogowych nie mają w pełni charakteru rynkowego, bowiem, ta kwestia (odmówienie transakcji charakteru rynkowego) powinna być w operacie uzasadniona, tj. powinno być wskazane, której z przesłanek wymienionych w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami transakcja nie spełnia. W konsekwencji, rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie uznał, że decyzje organów obu instancji naruszają przepis § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny – które wiążą w tej sprawie zarówno Sąd rozpoznający ponownie sprawę, jak i organ. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) oraz art. 152 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. - (pkt 2 sentencji wyroku).