I SA/Wa 1450/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata T. S., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...]r., [...]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...]r. Naczelnik Gminy R. orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego obejmującego działki oznaczone nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] o powierzchni [...] ha oraz udziału wynoszącego [...] części w prawie własności nieruchomości oznaczonej działkami nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha, położonego we wsi P., gm. R., stanowiącego własność A. i L. M. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] r. wystąpił spadkobierca A. i L. M. – E. M. Wskazał, że jako następca prawny ww. małżonków M. nie wyraził zgody na przekazanie gospodarstwa rolnego przez swoich rodziców na rzecz Państwa. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak wyrażenia zgody przez E. M. na przekazanie gospodarstwa rolnego przez swoich rodziców na rzecz Państwa nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Ponadto Minister podniósł, że wnioskodawca nie spełniał warunków pozwalających na uznanie go za następcę rolnika i tym samym Naczelnik Gminy R. nie miał obowiązku odbierać od niego zgody na przekazanie nieruchomości przez jego rodziców. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił E. M.. Podniósł, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji stale pracował w gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji rolnej. Tym samym winien był być uznany za następcę rolnika, który spełniał warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego po rodzicach. Do wniosku dołączył oświadczenie własne oraz zeznanie świadka M. P. G., że w latach [...]-[...] był zatrudniony w gospodarstwie rolnym R. S. w H. w [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...] r. została wydana na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidulanych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268). Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ww. ustawy prawo do emerytury rolnika łączyło się z uprzednim przekazaniem jego gospodarstwa na rzecz Państwa za tę emeryturę na wniosek tego rolnika w przypadku braku następcy lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przyjęcia. W myśl art. 48 ust. 1 i 3 przedmiotowej ustawy następcami rolnika mogli być zstępni, małżonkowie zstępnych, przysposobieni, małżonkowie przysposobionych, rodzeństwo, małżonkowie rodzeństwa oraz pasierbowie i wychowankowie rolnika. Następca rolnika musiał przy tym spełniać wymagania dla nabycia własności nieruchomości rolnej określone w przepisach kodeksu cywilnego, a ponadto nie przekroczyć wieku 55 lat i nie mógł być inwalidą I lub II grupy, będąc całkowicie niezdolnym do pracy w gospodarstwie rolnym. Jednocześnie w myśl art. 160 § 1 k.c. własność nieruchomości rolnej lub jej części mogła być przeniesiona na rzecz osoby fizycznej jedynie wtedy, gdy nabywca stale pracował w jakimkolwiek gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji rolnej albo miał kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Minister stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dowodu na wystąpienie o wyrażenie zgody na przejęcie gospodarstwa rolnego do E. M., jednakże w czasie tym przebywał poza granicami państwa polskiego, a zatem nie mógł być nabywcą tegoż gospodarstwa. Kilkuletnia nieobecność na terenie Polski oznaczała, że niewykonalne było przekazanie mu przez rodziców gospodarstwa, którego nie mógłby prowadzić mieszkając od [...] r. w [...]. Ponadto nie spełniał on warunków do uzyskania gospodarstwa, albowiem nie legitymował się zaświadczeniem wynikającym z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwałsności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86). Ostatecznie organ stwierdził, że brak uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym jest przesłanką do wznowienia postępowania, nie zaś do stwierdzenia jej nieważności. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. M. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania o przejęcie nieruchomości rolnej jego rodziców spełniał wymogi do jego przejęcia, albowiem na co dzień pracował w gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji rolnej, a także, że w rozmowie telefonicznej z Naczelnikiem Gminy R. zadeklarował chęć przejęcia gospodarstwa rolnego rodziców oraz powrotu do Polski w tym celu. Podniósł, że żaden przepis prawa nie upoważnia do stwierdzenia, że praca w gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji rolnej musiała się odbywać jedynie na terytorium Polski. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, odpowiada prawu. Podstawą wydania decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] r. był przepis art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 oraz art. 51 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (dz. U. Nr 40, poz. 268). W myśl powyższych przepisów rolnikowi przysługiwało prawo do emerytury lub renty jeżeli poza spełnieniem wymogów dotyczących wieku bądź posiadania orzeczenia o I lub II stopniu inwalidztwa przy jednoczesnej całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym oraz wymaganego okresu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w nim przekazał gospodarstwo rolne, przy czym przekazanie gospodarstwa rolnego następowało bądź na mocy aktu notarialnego, w przypadku przekazania tego gospodarstwa następcom rolnika, bądź w formie decyzji administracyjnej w przypadku przekazania na rzecz Państwa. Należy przy tym zauważyć, iż możliwość przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa wymagała spełnienia przesłanek wynikających z art. 52 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji, stanowiącym, że w wypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, a także gdy następca został uznany przez sąd za niegodnego przejęcia gospodarstwa, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Bez wątpienia również, zgodnie z art. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez przekazanie gospodarstwa rolnego następcy rozumie się nieodpłatne przeniesienie na rzecz następcy posiadania oraz własności tego gospodarstwa, jeżeli rolnik jest jego właścicielem (pkt 6 art. 2 ), zaś przez przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu - rozumie się nieodpłatne przekazanie na rzecz Państwa, na wniosek rolnika, własności i posiadania tego gospodarstwa (art. 2 pkt 7). Przekładając powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w aktach administracyjnych znajduje się wniosek L. M. i A. M. o przejęcie gospodarstwa rolnego w zamian za rentę, datowany na dzień [...] r. Również w aktach administracyjnych znajduje się dokument stanowiący oświadczenie H. C. – córki L. M. i A. M. o wyrażeniu zgody na oddanie ziemi przez rodziców na Skarb Państwa w celu uzyskania renty. Nie jest kwestionowanym przy tym, że w odniesieniu do syna małżonków M. – E. taki dokument nie został sporządzony. Tym samym dokonywana ocena decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] r., zwłaszcza w kontekście stawianych przez skarżącego zarzutów, winna opierać się na ocenie wpływu braku ww. oświadczenia na postępowanie w zakresie spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący podnosił bowiem, że będąc synem małżonków M. spełniał przesłanki do przejęcia tego gospodarstwa, a brak jego zgody na przejęcie przez Państwo gospodarstwa rolnego rodziców winien skutkować stwierdzeniem nieważności wydanej decyzji. W ocenie Sądu powyższe stwierdzenie nie mogło doprowadzić do wyeliminowania decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] r. w postępowaniu nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej k.p.a. Z tego względu może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. W postępowaniu tym organ opiera się na uprzednio zgromadzonym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R.Hausera, Warszawa 1995, str. 337). Należy bowiem wskazać, że poza przesłankami wskazanymi w art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 51 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. ustawodawca regulując postępowanie dotyczące przejmowania gospodarstw rolnych zdecydował się na wprowadzenie dodatkowych ograniczeń. Należy bowiem zwrócić uwagę na treść art. 49 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. w brzmieniu obowiązującym w 1984 r. Zgodnie z tym przepisem gospodarstwo rolne może być przekazane tylko jednemu następcy, a jeżeli następca pozostaje w związku małżeńskim - także obojgu małżonkom. Pierwszeństwo w przejęciu gospodarstwa rolnego ma następca pracujący w tym gospodarstwie, wskazany przez rolnika. Gospodarstwo rolne może być przekazane kilku następcom, jeżeli wpłynie to na poprawę struktury obszarowej. Następcy mogą gospodarować wspólnie nie dzieląc gospodarstwa rolnego. Jeżeli wskutek przeniesienia własności gospodarstwa rolnego na rzecz następców miałby nastąpić jego podział między następców, może on być dokonany tylko wtedy, gdy każda część gospodarstwa następcy osobno lub wraz z nieruchomościami stanowiącymi już własność następcy albo wraz z obszarem odpowiadającym udziałowi następcy we współwłasności utworzy gospodarstwo rolne zdolne do towarowej produkcji rolnej. Przy ocenie zdolności gospodarstwa rolnego do towarowej produkcji rolnej uwzględnia się nieruchomości należące do wspólnego majątku następcy i jego małżonka oraz do odrębnego majątku każdego z nich, jeżeli nieruchomości te stanowią lub mogą stanowić całość gospodarczą. Przepis ten stanowił zatem ograniczenie podmiotowe dopuszczające możliwość przekazania gospodarstwa rolnego następcy rolnika jedynie na rzecz jednego następcy, przy czym pierwszeństwo nabycia ustawodawca przekazał następcy pracującemu w tym gospodarstwie. Powyższe oznacza, że rolnik mógł przekazać gospodarstwo rolne wskazanemu przez siebie następcy, przy czym jeżeli wskazano następcę nie pracującego w tym gospodarstwie, pierwszeństwo przed nim miał ten następca, który tam pracował. Jednocześnie następca winien spełniać przesłanki wynikające z treści art. 48 ww. ustawy. W niniejszej sprawie kluczowym było zatem ustalenie, czy doszło do wskazania następcy rolnika, który miałby przejąć gospodarstwo rolne należące do małż. M. oraz w przypadku stwierdzenia, że następca nie jest osobą pracującą w tym gospodarstwie, czy skorzystał z prawa pierwszeństwa. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] r. zostało sporządzone oświadczenie przez B. B. w trakcie postępowania związanego z wyceną lasu wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego małżonków M., z którego wynika, że "Ob. M. powiedział, że lasu tego nie będziemy szacować bo przekaże go bratu". To zatem brat L. M. mógłby być następcą ww. rolników wobec treści ar. 49 powołanej ustawy. Pierwszeństwo przed nim mogli mieć zaś następcy pracujący w gospodarstwie. Tymczasem nie jest spornym, że zarówno skarżący, jak i jego siostra H. C., nie pracowali w tym gospodarstwie rolnym. Skarżący sam bowiem powoływał się na fakt zamieszkiwania oraz pracy w gospodarstwie rolnym w [...] w okresie zarówno poprzedzającym wydanie decyzji, jak i w dacie jej wydania. Z kolei córka małż. M. zamieszkiwała w L., co wynika z jej oświadczenia z dnia [...] r., w którym wskazała adres "[...]". Takie zaś ustalenie prowadzi do wniosku, że E. M. nie przysługuje uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...]r., tak jak by nie przysługiwałoby legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności umowy przekazującej gospodarstwo innej osobie (por. Uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 1987 r. sygn. akt III CZP 75/87, LEX nr 8855). Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny, że skarżący nie został wskazany przez rodziców jako następca, który miałby przejąć gospodarstwo, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanki pracowania w tym gospodarstwie stanowiłoby w istocie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Tym bardziej, że żaden z przepisów ustawy nie przewidywał konieczności uzyskania zgody wszystkich następców prawnych rolnika. Tym samym bez znaczenia dla zapadłych decyzji są argumenty podnoszone przez skarżącego dotyczące spełnienia przez niego przesłanek z art. 48 ustawy z ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. Przepis ten bowiem stanowi doprecyzowanie kryteriów podmiotowych następców rolnika w rozumieniu art. 49 ww. ustawy. Jednocześnie na marginesie należy zwrócić uwagę, że art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. przewidywał przekazanie gospodarstwa rolnego następcy w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Gdyby zatem wolą rodziców skarżącego było przekazanie mu gospodarstwa mogli oni zawrzeć w tym przedmiocie umowę w formie powyższym przepisem przewidzianej. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by podejmowane były jakiekolwiek czynności zmierzające do zawarcia umowy przekazania skarżącemu gospodarstwa rolnego. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący mieszkający w tamtym czasie w [...] zamierzał powrócić do kraju w celu objęcia gospodarstwa rolnego rodziców. W szczególności brak jest dowodów w postaci dokumentów, w tym choćby wniosków czy oświadczeń woli kierowanych przez skarżącego, by deklarował powrót do Polski w celu objęcia wspomnianego majątku. Oczywistym wydaje się, że w takich sytuacjach osoba zainteresowana korzystnym dla siebie wynikiem sprawy kieruje wystąpienia by uzewnętrznić swoją wolę. Rację mają organy, że w aktach sprawy nie znajduje się jakikolwiek dokument, z którego wynikałoby ujawnienie osoby skarżącego przez jego rodziców w toku postępowania o przejęcie nieruchomości. Wręcz należy podkreślić, że z wniosku inicjującego postępowanie wynika jednoznacznie, że małżonkowie M. wskazywali na niemożność dalszego prowadzenia przez nich gospodarstwa z uwagi na ukończenie lat [...]. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy