I SA/Wa 1450/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów J. G., G. P., J. P., T. P. i B.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciwy. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań J.G. z [...] grudnia 2020 r., J. P. z [...] grudnia 2020 r., G. P. z [...] grudnia 2020r., T. P. z [...] grudnia 2020 r., B. G. z [...] stycznia 2021r., uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2020 r., nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...][...] oznaczona hip. [...] o powierzchni [...] m2, znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu (tj. 21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Prezydent [...] ustalił na podstawie opinii geodezyjnej z [...] września 2019 r. wykonanej przez uprawnionego geodetę A. K., że nieruchomość położona przy ul. [...][...] oznaczona hip. [...] o powierzchni [...] m2, obecnie wchodzi w skład następujących działek ewidencyjnych: nr [...] cz. o powierzchni [...] ha, nr [...] cz. o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] cz. o powierzchni [...] ha, nr [...] cz. o powierzchni [...] ha, [...] cz. o powierzchni [...] ha, nr [...] cz. o powierzchni [...] ha z obrębu [...]. Działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] z obrębu [...] zgodnie z KW nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa i są oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w [...]. Działki ewidencyjne nr [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] stanowią własność [....] i współwłasność osób trzecich. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla [...][...] z dnia [...] października 1994 r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: 1. W. i L. małż. B., co do 8/40 części; 2. W. i Z. małż. C., co do 8/40 cz.; 3. W. i A. małż. P., co do 8/40 cz., 4. A. i A. małż. P., co do 8/40 cz., 5. J. P. co do 5/40 cz. i H. P. co do 3/40 cz., na podstawie aktu zeznanego z [...] października 1919 r., nr [...], ze spadku po M. P. z mocy tytułu wykonawczego Sądu Okręgowego w [...] z [...] września 1927 r., [...] lipca 1927 r. i [...] sierpnia 1928 r., aktu z [...] stycznia 1930 r., nr [...], aktu z [...] lutego 1931 r., nr [...], decyzji z [...] września 1922 r., [....] listopada 1927 r., [...] października 1928 r., [...] lutego 1931 r. Z akt sprawy wynika, że dawni właściciele nie występowali z wnioskiem w trybie dekretu z 26 października 1945 r. Wnioskami z [...] grudnia 1992 r. (data wpływu do urzędu [...] grudnia 1992 r.), T. P. z [...] stycznia 2005 r., J. G., B. G. z [...] stycznia 2005 r. oraz G. P. działającej w imieniu własnym oraz w imieniu J. G., J. P. i T. P. z [...] listopada 2018 r. oraz J. P. z [...] sierpnia 2019 r. (data wpływu do urzędu [...] sierpnia 2019 r.) wystąpiono o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...][...] nr hip. [...]. Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy dawnej ul. [...][...] nr hip. [...], toczące się z wniosków: T. P., B. G. i J. G., do czasu ustalenia następców prawnych W. i A. małż. P., W. i L. małż. B., J. P. oraz H. P., lub do czasu ustanowienia dla w/wym. osób kuratorów dla osób nieobecnych lub kuratorów spadku. Postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2019 r. Wojewoda [...] uchylił powyższe postanowienie. Następstwo prawne wnioskodawców po dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie: - postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny z [...] marca 1994 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym: • spadek po A. P., zmarłym [...] stycznia 1958 r. na podstawie ustawy nabyły dzieci: P. P. i F. G. po 1/4 części spadku każde z nich, wnukowie: T. P. i J. P. po 1/8 części spadku każde z nich oraz żona A. P. w 1/4 części spadku z wyłączeniem udziału spadkodawcy w majątku wspólnym, który to udział dziedziczą P. P. i F. G. po 1/3 części oraz wnukowie T. P. i J. P. po 1/6 części, • spadek po A. P., zmarłej [...] października 1963 r., na podstawie ustawy nabyły dzieci: P. P. i F. G. po 1/3 części spadku oraz wnukowie T. P. i J. P. po 1/6 części każdy z nich, - postanowienia Sądu Rejonowego dla [...][...] Wydział I Cywilny z [...] listopada 1994 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym, spadek po F. G. z domu P., zmarłej[...] marca 1975 r., na podstawie ustawy nabyła J. G. w całości, - postanowienia Sądu Rejonowego dla [...][...], Wydział [...] Cywilny z [...] września 2002 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym: • spadek po W. C., zmarłym [...] lipca 1942 r. nabyły na podstawię ustawy dzieci: L. G. z d. C., H. C. i L. C. po 1/3 części każde z nich, • spadek po Z. C. z d. P., zmarłej [...] lutego 1944 r. nabyli na podstawie ustawy dzieci: L. G. z d. C., H. C. i L. C. po 1/3 części każde z niech, - postanowienia Sądu Rejonowego dla [...][...], Wydział [...] Cywilny z [...] listopada 2002 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po L. G. z domu C., zmarłej [...] listopada 1974 r., na podstawie ustawy nabyła córka B. G. w całości, - postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny z [...] listopada 2002 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po L. C., zmarłym [...] kwietnia 1945 r. nabyły siostry H. C. i L. G. z domu F. po 1/2 części spadku każda z nich, - postanowienia Sądu Rejonowego dla [...][...], Wydział [...] Cywilny z [...] lutego 2002 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po H. C., zmarłej [...] maja 1994 r. na podstawie testamentu własnoręcznego z [...] stycznia 1992 r. nabyła siostrzenica B. G. w całości, - postanowienia Sądu Rejonowego dla [...][...], Wydział [...] Cywilny z [...] listopada 1999 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po P. P., zmarłym [...] grudnia 1985 r. nabyli na podstawie ustawy żona W. P. z d. S. oraz syn E. P. po 1/2 części spadku każde z nich, - postanowienia Sądu Rejonowego dla [...]-[...], Wydział [...] Cywilny [...] lipca 2016 r., sygn. akt [...] na podstawie którego stwierdzono, że spadek po W. P. z domu S., zmarłej [...] czerwca 1992 r. na podstawie ustawy nabył w całości syn E. P., aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] grudnia 2015 r., rep A nr [...], sporządzonego przez P. M. - notariusza w [...], zgodnie z którym spadek po E. P., zmarłym [...] grudnia 2015 r., na podstawie ustawy nabyła córka G. P. Akt ten został zarejestrowany w rejestrze aktów poświadczenia dziedziczenia utworzonym przez Krajową Radę Notarialną pod numerem [...]. Decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] Prezydent [...] orzekł o odmowie przyznania G. P., J. G., T. P., J. P., B. G. odszkodowania za przejętą dekretem z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nieruchomość o powierzchni [...] m2 położoną w [...] przy ul. [...][...] oznaczoną hip. [...], która obecnie wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...], nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz. z obrębu [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: J. G., J. P., G. P., T. P., B. G. wnosząc o uchylenie w/wym. decyzji Prezydenta [...] w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie na ich rzecz odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...][...] oznaczoną hip. [...]. W uzasadnieniu odwołań skarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w aktach przedmiotowej sprawy, wybiórcze przytaczanie okoliczności korzystnych z punktu widzenia organu pierwszej instancji, przy jednoczesnym przemilczeniu okoliczności wprost przeczących uzasadnieniu skarżonej decyzji do wszystkich dowodów zebranych w toku sprawy z jednoczesnym pominięciem odniesienia się do wiarygodności tych dowodów, których organ pierwszej instancji nie wykorzystał w przedmiotowej sprawie; 2. naruszenie art. 8 § 2 k p a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie wydanych już wcześniej w analogicznych postępowaniach - decyzji przyznających odszkodowanie za nieruchomości [...] położone przy ulicach: [...][...], ul. [...][...], al. [...][...][...], podczas gdy w stosunku do nieruchomości przy ul. [...][...] (będącej przedmiotem niniejszego postępowania), jak i nieruchomości wskazany powyżej zachodziły analogiczne podstawy przyznania odszkodowania; 3. art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k. p a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie w materiale dowodowym dokumentów urzędowych sporządzonych w przepisanej formie i znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy, przy jednoczesnym pominięciu w uzasadnieniu skarżonej decyzji powodów nieprzyznania wiarygodności tym dokumentom i powodów, dla których zostały pominięte; 4. art. 80 k p a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmownej tylko na podstawie "przekonania" osoby prowadzącej postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym pominięciu całokształtu innych dokumentów znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy; 5. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie informacji wymagających informacji specjalnych, tj. analizy zdjęć lotniczych, umiejscowienia nieruchomości przy ul. [...][...] na zdjęciach lotniczych znajdujących się w aktach sprawy i analizy roślinności znajdującej się na tych zdjęciach lotniczych, co skutkowało autorytarnym i całkowicie subiektywnym uznaniem pewnych okoliczności, za udowodnione tylko i wyłącznie na podstawie przekonania urzędnika zajmującego się przez przedmiotową sprawą, przy jednoczesnym braku wykazania, że urzędnik ten posiada stosowną wiedzę w zakresie możliwości dokonania tych analiz; 6. art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i odmowę przyznania odszkodowania, podczas gdy uczestnicy przedmiotowego postępowania spełnili wszelkie warunki wskazane w tym przepisie, które winny skutkować uwzględnieniem złożonego wniosku w całości i wypłatą odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołań J. G. z [...] grudnia 2020 r., J. P. z dnia [...] grudnia 2020 r., G. P. z dnia [...] grudnia 2020 r., T. P. z dnia [...] grudnia 2020 r., B .G. z [...] stycznia 2021 r., uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2020 r., nr [...] . W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent [....] kończąc postępowanie wszczęte wnioskiem w trybie art. 215 u.g.n. poprzez wydanie decyzji nr [...] z [...] grudnia 2020 r. naruszył prawo następców prawnych po W. i A. małż. P., W. i L. małż. B., J. P. oraz H. P. (wynikające z art. 28 i 61 § 4 k.p.a.) do uczestnictwa w postępowaniu, w którym ustalane są przesłanki warunkujące możliwość przyznania odszkodowania. Organ przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów odwołań wskazał, że przedmiotowe postępowanie, w sprawie o ustalenie odszkodowania toczyło się w oparciu o art. 215 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym "przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego". Należy również podkreślić, że stwierdzenie braku spełnienia jednej z przesłanek uniemożliwia ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wskazane warunki muszą być spełnione kumulatywnie. W przedmiotowej sprawie niesporne jest to, że grunt przedmiotowej nieruchomości mógł być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Powyższe wynika z ustaleń dokonanych przez organ administracji na podstawie ogólnego planu zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz opinii geodezyjnej z dnia [...] września 2020 r. Dokumenty te wskazują, że nieruchomość ul. [...][...] nr hip. [...] położona jest w strefie [...]. Dla w/wym. strefy określono sposób zabudowy zwarty, maksymalną ilość kondygnacji 4 oraz 50 % powierzchni zabudowy. Organ I instancji ustalił ponadto, że przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. na przedmiotowym gruncie były posadowione budynki, które uległy zniszczeniu w czasie działań wojennych, co potwierdza m. in.: karta lustracji nieruchomości z dnia [...] września 1945 r., z której wynika, że naniesienia znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości zostały zakwalifikowane jako kategoria VII - budynki zniszczone całkowicie oraz protokół oględzin nieruchomości wykonanych [...] kwietnia 1952 r., z którego wynika, że na terenie nieruchomości o adresie [...][...] znajdował się: budynek frontowy, wypalony i wyburzony, pozostały fragmenty murów 1 piętrowe i parterowe zagruzowane zwałami gruzu do wywiezienia; oficyna prawa 3 piętrowa wypalona bez stropów i dachu, tylna ściana od posesji [...][...] wyburzona do 1.2 pierwszego piętra, budynek wewnątrz zagruzowany; pozostałe budynki całkowicie wyburzone i wypalone, po których pozostały zwały gruzu zalegające miejscami do poziomu parteru. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się ponadto, sprawozdanie Prezydium Rady Narodowej [....], Wydział Inspekcji Budowlanej Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1952 r. sporządzone na skutek podania z [...] marca 1952 r. w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynków wypalonych i częściowo wyburzonych na nieruchomości nr [...] przy ul. [...]. Z treści powyższego dokumentu wynika, że po zbadaniu na miejscu, w składnicy akt i planów Wydziału stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek oficyny prawej 3 piętrowy wypalony częściowo wyburzony bez dachu i stropów. Zdaniem Wojewody słusznie uznano, że przedmiotowa nieruchomość mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem została spełniona pierwsza przesłanka umożliwiająca przyznanie odszkodowania za przedmiotową działkę. Kwestią sporną w niniejszej sprawie są przede wszystkim ustalenia Prezydenta [...] dotyczące kolejnej przesłanki wynikającej z art. 215 ust. u.g.n. tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem Wojewody, zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 215 u.g.n., tj. utrata przez dawnych właścicieli możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Zgromadzony przez organ materiał dowodowy wskazuje wyłącznie na zdarzenia prawne, nie zaś faktyczne, które uzasadniałyby prawidłowość stanowiska Prezydenta [...] przedstawionego w skarżonej decyzji. Wskazano, że w zakresie dokumentacji, która mogłaby świadczyć o podjęciu w/wym. działań, organ pierwszej instancji powołał się na zdjęcia lotnicze, orientacyjnie i poglądowo wskazując stan faktyczny nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...] w newralgicznej dacie. W związku z powyższym - powołanie się w skarżonej decyzji organu pierwszej instancji w zakresie dowodów realnie wskazujących stan nieruchomości przed dniem 5 kwietnia 1958 r. jedynie na zdjęcia nieopisane przez osobę do tego uprawnioną, w opinii organu pierwszej instancji potwierdzające czynności polegające na rozbiórce zniszczonych wskutek działań wojennych budynków, wywiezieniu gruzu, czy też na dokumenty, w tym artykuły prasowe związane z przekazaniem terenu pod inwestycję Centralnego [...][...] i wyrażających zgodę na jego zagospodarowanie, nie może stanowić o podjęciu na terenie konkretnej nieruchomości przez inwestora tego rodzaju działań, które uniemożliwiałyby faktyczną możliwość władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli. Tym samym, zdaniem Wojewody - nie sposób uznać, że Prezydent [...] w decyzji z [...] grudnia 2020 r. dokonał prawidłowej wykładni normy art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie przesłanki odszkodowawczej oraz, że dokonał prawidłowej i wyczerpującej subsumcji materiału dowodowego pod tę normę. Ponadto wskazano, że Prezydent [...] zaniechał określenia granic przedmiotowej nieruchomości także na zdjęciach lotniczych, wychodząc z założenia, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym szczególności ze zdjęć lotniczych na podstawie których łatwo odczytać układ ulic i wskazać usytuowanie gruntu będącego przedmiotem niniejszej decyzji, jednoznacznie wynika, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...][...], tak jak tereny przylegające do niej, były położone na terenie Centralnego [...][...] i objęte działaniami polegającymi na jego realizacji. Mając na uwadze powyższe wskazano, że w niniejszej sprawie w odniesieniu do zdjęć, na które organ pierwszej instancji powołuje się w skarżonej decyzji, zabrakło opinii biegłego fotogrametry uprawnionego do jej sporządzenia, w tym naniesienia granic obecnych i dawnej działki hip. zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem specjalistycznym. Na zdjęciach tych nie zostały wytyczone granice działki objętej wnioskiem o odszkodowanie, w wyniku czego nie można jednoznacznie stwierdzić, że jak wskazuje organ pierwszej instancji, przedmiotowy teren został objęty inwestycją związaną z realizacją Centralnego [...][...], czy też teren ten został wyrównany tak jak położone obok niego inne tereny niezabudowane pod park. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze zostały wykonane w ten sposób, że nie można jednoznacznie stwierdzić jakiego obszaru one dotyczą. Organ nie sporządził żadnego opracowania geodezyjnego (topograficznego), które pozwalałoby odnieść treść szkicu nr [...] stanowiącego załącznik zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] z dnia [...] lutego 1952 r. do konkretnych miejsc [...], w szczególności stwierdzić czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie, szkic ten dotyczy przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, ze zdjęć nie wynika, że faktycznie na przedmiotowym terenie powstały alejki w ramach realizacji Centralnego [...][...]. Jak również zdjęcia nie wskazują, że do 5 kwietnia 1958 r. przedmiotowa nieruchomość została przejęta czy zabudowana w sposób, który uniemożliwiałby poprzednim właścicielom władanie nią. W zaświadczeniu lokalizacyjnym nr [...] wskazano przy tym, że granice terenu objętego zamierzeniem mogą ulec zmianie. Wymieniony szkic nr [...] do w/wym. decyzji lokalizacyjnej także zawiera określenie, że jest to wstępny projekt. Nie można zatem treści zaświadczenia, jak i samego szkicu traktować jako przesądzającego, które nieruchomości zostały faktycznie przeznaczone i następnie zagospodarowane pod park. Podkreślono, że nie może także świadczyć o utracie możliwości faktycznego władania nieruchomością ogólnikowe stwierdzenia organu pierwszej instancji w zakresie realizacji Centralnego [...][...], nie poparte żadną dokumentacją o podjęciu faktycznych działań inwestycyjnych na terenie objętym niniejszym postępowaniem. W ocenie organu odwoławczego spośród przedstawionych przez organ pierwszej instancji dowodów potwierdzający podjęcie faktycznych działań na przedmiotowej nieruchomości są zdjęcia lotnicze wykonane w roku 1953, 1955 i 1960. Jednakże w ocenie organu odwoławczego analiza zdjęć, dokonana przez pracowników organu nie posiadających uprawnień fotogrametry, budzi uzasadnione wątpliwości, co do wiarygodności takiego dowodu. Takie zdjęcia, w opinii Wojewody [...], żeby mogły stanowić wiarygodny materiał dowodowy powinny być opracowane zgodnie z przepisami prawa w tym zakresie i podpisane przez uprawnioną osobę. Dopiero wtedy należy je wskazać jako źródło informacji na temat nieruchomości i jej zagospodarowania na konkretne daty. W przeciwnym razie zdjęcia te nie mogą być wiarygodnym dokumentem przesądzającym o faktycznym pozbawieniu władztwa nad nieruchomością byłych właścicieli przed 5 kwietnia 1958 r. Twierdzenie organu pierwszej instancji, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się realizowane w ramach Centralnego [...][....] alejki i nasadzenia są twierdzeniem wyłącznie subiektywnym. Jakość załączanych do materiału dowodowego zdjęć nie pozwala, bez specjalistycznej wiedzy, na stwierdzenie z całą pewnością, że widoczne na zdjęciach pasma przecinające nieruchomość są alejkami utworzonymi w ramach realizacji parku lub innej inwestycji Państwowej. Również odczytanie i interpretacja nasadzeń dokonana przez osobę niemającą specjalistycznej wiedzy, jest w ocenie organu odwoławczego poczyniona w sposób subiektywny. Zdaniem Wojewody, skoro na zdjęciach nie zostały naniesione przez biegłego granice nieruchomości hipotecznej, nie można mówić o rzeczywistym ustaleniu w tym zakresie. Tego typu ustaleń organ nie może dokonywać orientacyjnie i dowolnie. Podkreślono ponadto, że zgodnie z przepisem art. 75 § 1 k.p.a. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z kolei zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. § 1 organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie organu odwoławczego Prezydent [...] powinien szczegółowo wyjaśnić istniejące w tym zakresie wątpliwości. W szczególności powinien zwrócić się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa z prośbą o informacje, jakie dokumenty geodezyjne były brane pod uwagę przy sporządzeniu opinii z [...] czerwca 2018 r., które pozwoliły na tak pewne stwierdzenia dotyczące obszaru, na którym realizowano inwestycję związaną z realizacją Centralnego [...][...]. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie podjął wyczerpującej ilości czynności procesowych oraz nie wyjaśnił dostatecznie okoliczności związanych z pozbawieniem byłych właścicieli możliwości faktycznego władania nieruchomością położoną w [...] przy ul. [...][...] oznaczenie hip. [...], która obecnie wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...], nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz. nr [...], nr [...] cz. z obrębu [...] przed 5 kwietnia 1958 r., czym organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W związku z tym Wojewoda [...] uznał, że zaskarżona decyzja Prezydenta [...] powinna zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przeprowadzenie przez organ wojewódzki dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwach od powyższej decyzji, skarżący J. G., G. P., J. P., T. P. oraz B. G. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy t.j.: a. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez naruszenie przez Wojewodę [...] zasady związania organu administracji publicznej wydanym przez siebie aktem administracyjnym, tj. postanowieniem z [...] lutego 2019 nr [...] w zakresie ustalenia i konieczności zawiadomienia innych spadkobierców po współwłaścicielach nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...], podczas gdy kwestia ta (tj. brak konieczności zawiadomienia spadkobierców W. i L. małż. B., W. i A. małż. P., J. P. i H. P.) została już przez Wojewodę [...] prawomocnie przesądzona we wskazanym powyżej postanowieniu; b. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez brak orzeczenia, że w stosunku do dotychczas ustalonych spadkobierców istnieje możliwość wydania decyzji częściowej w zakresie wypłaty odszkodowania. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie wskazówek Wojewody [...] w zakresie konieczności powiadomienia spadkobierców innych współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...][...] w [...] zawartych w decyzji z [...] czerwca 2021 r., nr [...], bowiem kwestia braku konieczności zawiadomienia spadkobierców W. i L. małż. B., W. i A. małż. P., J. P. i H. P. została już prawomocnie przesądzona przez Wojewodę [...] w postanowieniu z [...] lutego 2019 r., nr [...]. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność sprzeciwu. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli w razie wniesienia sprzeciwu jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia prawidłowego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego w ramach, których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide; NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1277/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na podstawie omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048) lub prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło bowiem z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym, a w zasadzie zasadniczym zakresie, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie na potrzeby jej rozstrzygnięcia konieczne było odniesienie się do treści art. 215 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym "przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego". Jednocześnie Sąd podkreśla, że stwierdzenie braku spełnienia jednej z przesłanek uniemożliwia ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wskazane warunki muszą być spełnione kumulatywnie. Zdaniem Sądu słusznie uznano na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci dokumentów, że przedmiotowa nieruchomość mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem została spełniona pierwsza przesłanka umożliwiająca przyznanie odszkodowania za przedmiotową działkę. Prawidłowo natomiast podniósł Wojewoda, który wskazał, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 215 u.g.n., tj. utrata przez dawnych właścicieli możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. W zakresie dokumentacji, organ pierwszej instancji powołał się jedynie na zdjęcia lotnicze, nieopisane przez uprawnioną osobę, orientacyjnie i poglądowo wskazując stan faktyczny nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...] w dacie 5 kwietnia 1958 r. Prezydent [...] zaniechał przy tym określenia granic przedmiotowej nieruchomości także na zdjęciach lotniczych. Wobec tak orientacyjnych dowodów zebranych w aktach sprawy słusznie podniósł organ II instancji, że zabrakło opinii biegłego fotogrametry uprawnionego do jej sporządzenia, w tym naniesienia granic obecnych i dawnej działki hip. zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem specjalistycznym. Na zdjęciach tych nie zostały wytyczone granice działki objętej wnioskiem o odszkodowanie, wobec czego nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowy teren został objęty inwestycją związaną z realizacją Centralnego [...][...], czy też teren ten został wyrównany tak jak położone obok niego inne tereny niezabudowane pod park. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze zostały wykonane w ten sposób, że nie można jednoznacznie stwierdzić jakiego obszaru one dotyczą. Za słuszne należy uznać stwierdzenie, że organ I instancji nie sporządził żadnego opracowania geodezyjnego (topograficznego), które pozwalałoby odnieść treść szkicu nr [....] stanowiącego załącznik zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] z [...] lutego 1952 r. do konkretnych miejsc [...], w szczególności stwierdzić czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie, szkic ten dotyczy przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, ze zdjęć nie wynika, że faktycznie na przedmiotowym terenie powstały alejki w ramach realizacji Centralnego [...][...]. A co równie istotne zdjęcia nie wskazują, że do 5 kwietnia 1958 r. przedmiotowa nieruchomość została przejęta czy zabudowana w sposób, który uniemożliwiałby poprzednim właścicielom władanie nią. Brak w aktach sprawy dowodów na podjęcie faktycznych działań inwestycyjnych na terenie objętym przedmiotowym postępowaniem, jednocześnie również w zaświadczeniu lokalizacyjnym nr [...] wskazano przy tym, że granice terenu objętego zamierzeniem mogą ulec zmianie, zaś szkic nr [...] do w/wym. decyzji lokalizacyjnej także zawiera określenie, że jest to wstępny projekt. Zgodzić się należy z wywodami Wojewody, że załączone do akt sprawy zdjęcia lotnicze wykonane w roku 1953, 1955 i 1960, żeby mogły stanowić wiarygodny materiał dowodowy powinny być opracowane zgodnie z przepisami prawa w tym zakresie i podpisane przez uprawnioną osobę. Dopiero wtedy należy je wskazać jako źródło informacji na temat nieruchomości i jej zagospodarowania na konkretne daty. W przeciwnym razie zdjęcia te nie mogą być wiarygodnym dokumentem przesądzającym o faktycznym pozbawieniu władztwa nad nieruchomością byłych właścicieli przed 5 kwietnia 1958 r. Jednocześnie jakość załączanych do materiału dowodowego zdjęć nie pozwala, bez specjalistycznej wiedzy, na stwierdzenie z całą pewnością, że widoczne na zdjęciach pasma przecinające nieruchomość są alejkami utworzonymi w ramach realizacji parku lub innej inwestycji państwowej, podobnie rzecz się ma z oceną nasadzeń. Skoro zatem na zdjęciach nie zostały naniesione przez biegłego granice nieruchomości hipotecznej, nie można mówić o rzeczywistym ustaleniu w tym zakresie, bowiem takich ustaleń organ powinien dokonywać precyzyjnie. Sąd podkreśla, że zgodnie z przepisem art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z kolei zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. § 1 organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że Prezydent [...] powinien szczegółowo wyjaśnić istniejące w tym zakresie wątpliwości. W szczególności powinien zwrócić się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa z prośbą o informacje, jakie dokumenty geodezyjne były brane pod uwagę przy sporządzeniu opinii z [...] czerwca 2018 r., które pozwoliły na tak pewne stwierdzenia dotyczące obszaru, na którym realizowano inwestycję związaną z realizacją Centralnego [...][...]. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie podjął wyczerpującej ilości czynności procesowych oraz nie wyjaśnił dostatecznie okoliczności związanych z pozbawieniem byłych właścicieli możliwości faktycznego władania nieruchomością położoną w [...] przy ul. [...][...] oznaczenie hip. [...], która obecnie wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...], nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...] cz. nr [...], nr[...] cz. z obrębu [...] przed 5 kwietnia 1958 r., czym organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze za niezasadne Sąd uznał zarzuty zawarte w sprzeciwie. Organowi odwoławczemu nie można zarzucić także naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, że podniesione w sprzeciwie kwestie i zastrzeżenia skarżących będą mogły być rozpatrywane przez Wojewodę w ponownie prowadzonym postępowaniu, po koniecznym uzupełnieniu materiału dowodowego. Raz jeszcze wyjaśnić należy, że podejmując niniejsze orzeczenie, Sąd nie odnosił się do merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej. Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest bowiem oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd badał jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrola tej decyzji ma więc wyłącznie charakter formalny. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.