I SA/Wa 1451/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji wydanej w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. P. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił przyznania J.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką I. P. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 114, z późn. zm.), zwana dalej jako "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia odmówiono prawa do wnioskowanego świadczenia. Pismem z dnia 21 listopada 2014 r. J. P. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wraz z warunkowym wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 z dnia 21 października 2014 r. Na podstawie art. 145a k.p.a., wnoszący podanie domagał się wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie opisanej wyżej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. W przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego J. P. wniósł o uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której przyznano mu prawo do zasiłku dla opiekuna. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił wznowienia postępowania. W wyniku wniesionego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., uchyliło zaskarżone postanowienie i sprawa została przekazana Prezydentowi [...] do ponownego rozpatrzenia. Następnie. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie ponownego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad matką I. P. Po przeprowadzeniu przepisanego prawem postępowania Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13 nie doprowadził do wyeliminowania z porządku prawnego art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zawiera on jedynie stwierdzenie, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Od opisanej wyżej decyzji Prezydenta [...], w ustawowym terminie, odwołanie wniósł J. P. Strona odwołująca się wyraziła ogólne niezadowolenie z treści podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia nie formując jednakże konkretnych zarzutów do treści kwestionowanej decyzji administracyjnej. Rozpoznając odwołanie organ podniósł, że zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Na podstawie przywołanego wyżej przepisu wznowienie postępowania jest możliwe po spełnieniu dwóch przesłanek. Pierwszą z nich jest zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145a w związku z art. 145 § 1 k.p.a.). Przesłanka druga, wynikająca bezpośrednio z art. 145a k.p.a. wiąże się z wydaniem orzeczenia Trybunału o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ważna zatem jest tutaj data ogłoszenia tego orzeczenia. W razie gdy orzeczenie to ogłoszone zostało po dacie wydania decyzji ostatecznej, istnieje podstawa do wznowienia postępowania, jeżeli natomiast orzeczenie obowiązywało przed wydaniem decyzji i nie zostało ono uwzględnione, decyzja taka jest nieważna. W ocenie organu odwoławczego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, który zgodnie z treścią żądania wniosku ma stanowić podstawę wznowieniową, pomimo, że zawiera w swojej sentencji sformułowanie "w zakresie", należy zakwalifikować jako tzw. wyrok zakresowy pozorny, czyli inaczej wyrok interpretacyjny (zob. A.Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy 2011, nr 4, s. 53 i nast.). Do powyższego wniosku prowadzi również treść uzasadnienia rzeczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i określenie skutków tego wyroku jakie przypisał im sam Trybunał Konstytucyjny. Trybunał rozważając skutki wyroku (pkt 8 uzasadnienia) wskazał na to, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). W akapicie czwartym punktu 8 znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jak konstatuje Trybunał "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki". Dalej zawarto sformułowania "uchylenia decyzji przyznających świadczenia'' oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych". Z takiego zapisu nie wynikają, zdaniem organu, podstawy do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. akt K 38/13 należy zdaniem organu potraktować jako wskazówkę interpretacyjną nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 239/15). Zdaniem organu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 będąc w istocie wyrokiem interpretacyjnym nie może prowadzić do uchylenia tej decyzji. Orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w rozumieniu art. 145a k.p.a. jest wyłącznie wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność kontrolowanej normy prawnej z wzorcem kontroli (zob. uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, publ. LexPolonica nr 244069). Tak zwane orzeczenie interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, czyli orzeczenie wskazujące na określony sposób wykładni aktu normatywnego, co do zasady nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania na mocy art. 145a k.p.a. Orzeczenie interpretacyjne wskazujące sposób wykładni przepisu, przy której przepis ten jest "konstytucyjny", nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania (zob. P.Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 320; B.Adamiak, Zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą jako przesłanka prawidłowości decyzji administracyjnej, PS 2007, nr 1, s. 15). Organ zwraca uwagę, iż na tle analogicznego do art. 145a k.p.a., art. 4011 Kodeksu postępowania cywilnego Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 grudnia 2009 r. wskazał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające w sentencji niezgodność z Konstytucją określonej wykładni aktu normatywnego, które nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisu, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 4011 k.p.c..(sygn. akt III PZP 2/09, publ. OSNP 2010, nr 9-10, poz. 106). Moc wiążącą posiada wyłącznie sentencja orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a nie tezy formułowane w uzasadnieniu orzeczenia (zob. L.Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, Warszawa 2007, s. 7-8). W przedstawionym wyżej stanie prawnym nie można uwzględnić treści żądania wnioskodawcy. Niemniej jednak organ, kierując się zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej wyrażoną w art. 8 k.p.a., zwraca uwagę wnioskodawcy, że może on zwrócić się do właściwych organów władzy publicznej, by te podjęły stosowną inicjatywę ustawodawczą w celu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13. W szczególności wnioskodawca, stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (tekst jedn.: Dz.U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2199, z późn. zm.), może w tym celu zwrócić się do jednego z posłów na Sejm Rzeczpospolitej Polskiej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J.P. Podobiński podnosząc, że jest ona wadliwa i narusza jego prawa dlatego też wnosi o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. stanowił m. in. przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 114) – dalej powoływana jako "u.ś.r.". W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r., 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymując w mocy, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., rozstrzygnięcie organu I instancji wskazało, że podstawą odmowy przyznania J.P. świadczenia pielęgnacyjnego było niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium stwierdziło bowiem, że matka wnioskodawcy jest osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przymiot niepełnosprawności uzyskała od [...] lipca 2009 r., a więc niewątpliwie po ukończeniu 25 roku życia. Z drugiej strony, organ odwoławczy wskazał jednak, że w orzeczeniu o niepełnosprawności nie podano daty powstania niepełnosprawności zaś organy administracji nie są kompetentne do jej ustalenia we własnym zakresie. Ta okoliczność powoduje, iż nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. W związku z powyższym należy stwierdzić (na co zresztą wskazało Kolegium), iż powyższy przepis, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Trybunału "przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Takie zróżnicowanie w wersji przyjętej przez ustawodawcę nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi. Konstytucja nie stwarza bowiem podstaw różnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej grupy. Takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej". Należy też zauważyć, że Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Skoro stwierdzona została niezgodność z Konstytucją danego przepisu, to Sąd nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę. W konsekwencji, jeżeli organy odmawiając przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej rozstrzygnęły na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, to Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. 270 ze zm.) oraz art. 152 tej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien, uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, rozważyć czy skarżącemu przysługuje wnioskowane świadczenie w świetle pozostałych przepisów ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych.