I SA/Wa 1454/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. D. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. I. Stan faktyczny 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną gminną, ul. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. została wydana na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że będąca przedmiotem postępowania działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność J. i A. M., a więc nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Uchwałą Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, a więc ul. [...] stała się ulicą gminną. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zajęta była pod drogę, co potwierdza wyrys z mapy ewidencyjnej, na którym granice nieruchomości zajętych pod drogi zostały wskazane zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister Infrastruktury wskazał, że na drodze tej sprawowane było również władztwo publiczne, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy umowy z dnia 5 grudnia 1996 r., z dnia 27 października 1997 r., z dnia 26 marca 1998 r., z dnia 5 listopada 1998 r. i z dnia 17 grudnia 1998 r. dotyczące prac konserwacyjnych, oświetlenia ulicznego, remontów nawierzchni ulic oraz zimowego utrzymania dróg lokalnych miejskich i wiosennego oczyszczenia ulic i ciągów pieszych. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, dla udowodnienia władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymywaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją czy odśnieżaniem (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r. I OSK 1471/2007, LexPolonica 1972653). Zdaniem Ministra Infrastruktury, skoro zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję. Minister Infrastruktury, odnosząc się do zarzutów odwołania, stwierdził, iż art. 107 § 1 kpa określa enumeratywnie elementy, które winny być zawarte w decyzji, w tym powołanie podstawy prawnej, niemniej jednak z przepisu tego nie wynika obowiązek powołania w osnowie wszystkich zmian aktu normatywnego stanowiącego podstawę do wydania decyzji. Z kolei niepowołanie konkretnego ustępu powołanego przepisu prawa może być uznane jedynie za uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy, skoro istnieje przepis prawa stanowiący podstawę do orzekania w sprawie. Zarzut braku pełnego uzasadnienia decyzji jest również niezasadny. Decyzja Wojewody [...] zawiera uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 kpa. Zauważyć przy tym należy, że niepełne, a nawet nieprawidłowe uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji, jeżeli sentencja tej decyzji jest prawidłowa, ponieważ organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji koryguje ewentualne wady uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto Minister Infrastruktury wskazał, iż w niniejszej sprawie nie można uznać za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 10 kpa, bowiem dokumenty potwierdzające możliwość zastosowania dla przedmiotowej nieruchomości przepisu art. 73 ww. ustawy zostały przedstawione przez Prezydenta Miasta L., co oznacza iż Prezydent Miasta L. wiedział o toczącym się postępowaniu oraz znał wszystkie przesłanki występujące w sprawie. Skoro zaś odwołanie zawiera wyłącznie zarzuty o charakterze formalnym, to brak jest podstaw do uznania, że wypowiedzenie się przez stronę przed wydaniem decyzji miałoby znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska L.; zarzucając naruszenie: (1) art. 10 § 1 i art. 77 § 4 kpa poprzez nieumożliwienie Gminie Miejskiej L. zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych materiałów, co w konsekwencji doprowadziło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia swoich interesów prawnych, oraz miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, (2) art. 7, 8, 11 i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji - wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], zajętej pod drogę publiczną gminną, ul. [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zgodnie z którym (ust. 1) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z przepisu tego wynika, że nabycie własności nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną następowało z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały, łącznie, następujące przesłanki: (-) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, (-) była zajęta pod drogę publiczną, (-) pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Zauważyć należy, iż art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. 4. Prawidłowo Minister Infrastruktury stwierdził, iż przedmiotowa działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych – J. i A. M., a zatem nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Uchwałą Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz.[...]) - zał. nr [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 maja 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, a więc ul. [...] stała się ulicą gminną. Przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod drogę, co wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej, na którym granice nieruchomości zajętych pod drogi zostały wskazane zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., i nie budzi żadnych wątpliwości. Odnosząc się do ostatniej z przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - władztwa publicznoprawnego, wskazać również należy, iż zgodnie z orzecznictwem sądowym, udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace, m. in., związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. I OSK 1471/2007, LexPolonica 1972653), a niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. W tej sytuacji, skoro w aktach administracyjnych sprawy znajdują się umowy: z dnia 5 grudnia 1996 r., z dnia 27 października 1997 r., z dnia 26 marca 1998 r., z dnia 5 listopada 1998 r. i z dnia 17 grudni 1998 r. - dotyczące prac konserwacyjnych, oświetlenia ulicznego, remontów nawierzchni ulic oraz zimowego utrzymania dróg lokalnych miejskich i wiosennego oczyszczenia ulic i ciągów pieszych – obejmujące również ulicę [...], nie można mieć wątpliwości, iż władztwo publiczne zostało wykazane. Zauważyć należy, iż dla wykazania władztwa publicznego wystarczające są umowy, których przedmiotem jest np., remont nawierzchni ulicy - w niniejszej sprawie ulicy [...], prace konserwacyjne w zakresie oświetlenia ulicznego, zimowe utrzymanie ulicy czy wiosenne oczyszczanie ulicy - skład której to ulicy weszła przedmiotowa nieruchomość, przy czym, zdaniem Sądu, dla wykazania tego władztwa nie jest konieczne wymienianie w umowie numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład tej ulicy. 5. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 6. Podkreślenia wymaga, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem nie z powodu każdego naruszenia prawa należałoby uchylić zaskarżoną decyzję, lecz jedynie z powodu takiego uchybienia, które to uchybienie nastąpiło w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. W niniejszej sprawie takiego uchybienia Sąd nie stwierdził. Zgodnie z art.10 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże, zdaniem Sądu, naruszenie tej zasady nie stanowi w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji. Aby takie rozstrzygnięcie było możliwe, uchybieniu temu musi towarzyszyć także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które zapewniają realizację czynnego udziału strony w postępowaniu, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych - czego strona skarżąca nie wykazała (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. II OSK 881/10, LEX nr 746920, oraz z dnia 1 lutego 2010 r. II OSK 1098/10, LEX nr 786594, 12 października 2010 r. II OSK 1279/09, LEX nr 746442). Wskazać również należy, iż strona skarżąca nie wykazała, aby między brakiem zawiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy; nie wykazała również, aby została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia konkretnych wniosków dowodowych i wyjaśnień, i aby uchybienie art. 10 § 1 kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca nie wskazała również, jakie dowody zgłosiłaby w postępowaniu administracyjnym i jakie okoliczności mogłyby zostać dzięki nim wyjaśnione w sposób odmienny od przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Zdaniem Sądu nie został również naruszony art. 77 § 4 kpa, zgodnie z którym fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, a fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, która w uzasadnieniu skargi zarzuciła, że organ nie zawiadomił strony o zaliczeniu do materiału dowodowego faktów znanych z urzędu organowi, co wraz z zarzutem uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - zdaniem strony skarżącej, stanowi o wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wadliwości wydanej decyzji administracyjnej. Podkreślić zatem należy, iż strona nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a szczególnie wykazania tezy przeciwnej, lub podważenia którejkolwiek z wykazanych przez organ administracji publicznej przesłanek z art. 73 § 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca nie podniosła żadnego zarzutu merytorycznego, zarówno w postępowaniu przed organem odwoławczym jak i przed Sądem pierwszej instancji. Nie są zasadne również pozostałe zarzuty skargi, bowiem Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 11, 80 ani art. 107 § 1 kpa. 7. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, stan faktyczny został dokładnie ustalony, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.