I SA/Wa 1456/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie asesor WSA Anna Fyda – Kawula (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO w [...]) na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w wyniku odwołania A. W. (Skarżąca) od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy tę decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 26 stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem – T. B. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie została spełnione przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) ponieważ w dacie powstania niepełnosprawności T. B. miał skończone 85 lat, a ponadto pozostaje on w związku małżeńskim z K. B., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co spowodowałoby zwolnienie jej z obowiązku alimentacji w pierwszej kolejności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym uznano za niekonstytucyjny ww. przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzuciła też błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2021 r. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że organ I instancji błędnie uznał, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro przepis ten na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 utracił moc w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to data powstania niepełnosprawności u T. B. nie może stanowić przeszkody do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, jako osobie sprawującej nad nim opiekę. Natomiast organ I instancji prawidłowo ocenił, że w tej sprawie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 28 lipca 2020 r. wynika, że K. B. została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie kwestionuje faktu, iż to Skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad swoim ojcem, jednakże to żona T. B. jest w pierwszej kolejności zobowiązana do sprawowania opieki nad swoim mężem, pomimo pozostawania w faktycznej separacji. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez żonę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, zasądzenie kosztów postępowania i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniosła, że świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w rodzinie przez jej członków. W piśmie z dnia 12 lipca 2021 r. skarżąca na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności sąd dokonuje nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując wydane w sprawie decyzje Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią ust. 1 art. 17 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały zaś m.in. w ust. 5 pkt 2 lit. a art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z jego treścią świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie strona Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, który pozostaje w związku małżeńskim (w separacji), a jego małżonek – mama Skarżącej K.B. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. wynika bowiem, że K. B. została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Dlatego, zdaniem organów, zaistniała przesłanka odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymienił przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w celu określenia kręgu osób, którym może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o ile spełnione są pozostałe warunki ustawowe. Jednocześnie w art. 17 ust. 5 ustawy określone zostały przesłanki negatywne, których wystąpienie powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Jedną z tych przesłanek wymienia wskazany powyżej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego błędne jest rozumowanie Skarżącej opierające się na tym, że jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego jako osoba, która według przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jest zobowiązana do alimentacji ojca. Według art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 nie ingeruje w stosunki rodzinne, jak też nie kwestionuje obowiązków ciążących na dzieciach względem rodziców, a wynikających z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie zawsze jednak realizacja własnych obowiązków moralnych oraz prawnych wynikających ze stosunków rodzinnych będzie łączyła się z możliwością uzyskania świadczenia finansowanego ze środków publicznych (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt I OSK 700/21). Podnoszona w skardze okoliczność sprawowania rzeczywistej opieki nad ojcem przez wnioskodawczynię w ramach obowiązku alimentacyjnego, nie znosi bowiem obowiązków określonych w art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciążących na małżonku osoby niepełnosprawnej. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. A. Kawecka, J. Sapela, K. Małysa-Sulińska (red.) w: Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, LEX 2015). W przywołanym wyroku wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 700/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji materialnej i społecznej ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, może być bowiem dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala więc stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Sąd podziela powyższy pogląd i podkreśla, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, co oznacza, że organ przyznaje świadczenie wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania i nie wystąpiła żadna przesłanka negatywna. Organ nie może przyznać świadczenia kierując się zasadami słuszności, czy też zasadami współżycia społecznego, nawet w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, na którą powołuje się Skarżąca. Sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód uzupełniający z dokumentu – zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] czerwca 2021 r., załączonego przez Skarżącą przy piśmie z dnia 12 lipca 2021 r. Stosownie bowiem do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W zwrocie "dowody uzupełniające" chodzi o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, uw. 12 i 13 do art. 106). Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. (wydanego po zakończeniu postępowania administracyjnego) wynika, że K. B. – "Pacjentka z chorobami przewlekłymi ma trudności z opieką nad mężem z powodu swoich schorzeń. Oboje wymagają opieki rodziny". Należy zatem wskazać, że w przypadku, gdy stan zdrowia mamy Skarżącej uległ pogorszeniu, na co miało wskazywać powołane zaświadczenie lekarskie z dnia [...] czerwca 2021 r., może ona ubiegać się o wydanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co umożliwi Skarżącej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, w ocenianym stanie faktycznym i prawnym organy zasadnie odmówiły wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując, warunkiem przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem - osobą niepełnosprawną, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może podlegać rozszerzającej wykładni, skoro ustawodawca nadał szczególny charakter istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Prezentowany pogląd, dotyczący wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest utrwalony w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 229/21, z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2422/20, z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14 i z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12). Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Wobec powyższego, Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty za niezasadne. Zaskarżona decyzja odpowiada bowiem prawu. Ze wszystkich wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.