I SA/Wa 146/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania oddala skargę. Minister Infrastruktury, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1962 r. nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1961 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, objęte księgą wieczystą KW Nr [...], stanowiące własność J. G. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. wydana została w następującym stanie sprawy. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.), orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem w kwocie [...] złotych, opisanej na wstępie nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej wówczas własność J. G. Od orzeczenia tego właściciel wniósł odwołanie, kwestionując kwotę orzeczonego odszkodowania i wnosząc o jego ustalenie zgodnie z pierwotnie przygotowaną przez rzeczoznawcę (powołanego na wniosek inicjatora wywłaszczenia) wyceną w kwocie [...] złotych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1962 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała to rozstrzygniecie w mocy. Spadkobiercami J. G., zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w G. z dnia [...] sierpnia 1971 r. sygn. akt [...] są T. G., A. G. oraz J. G. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 r, zmodyfikowanym pismami z dnia [...] stycznia 2007 r., [...] lipca 2007 r oraz [...] sierpnia 2008 r. J. G. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń wywłaszczeniowych w części dotyczącej ustalonego w nich odszkodowań, zarzucając im, że wydane one zostały z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r., poprzez odstąpienie od powołania przez organ do spraw wewnętrznych biegłych z zakresu szacowania nieruchomości, brak tych biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz nieodczytanie na rozprawie opinii szacunkowych. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1962 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1961 r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. Wskazując na istotę postępowania nieważnościowego, Minister wyjaśnił, iż oceny legalności zakwestionowanych decyzji dokonano w kontekście obowiązujących w dacie ich wydawania przepisów ustawy z 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania. Artykuł 21 tej ustawy stanowił zaś, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Tymczasem w sprawie zakończonej badanymi decyzjami, odszkodowanie ustalono bez uzyskania opinii biegłego. Jedyną bowiem opinią jaką dysponował organ wywłaszczeniowy, była opinia sporządzona na zlecenie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" jeszcze przed wszczęciem postępowania. Przy czym opinia ta nie została wzięta pod uwagę, z uwagi na to, że została sporządzona przy błędnym założeniu, że wywłaszczeniu podlega całość gruntu J. G. w mieście. O tym zaś, że wywłaszczany posiada w G. jeszcze inne nieruchomości organ dowiedział dopiero z pisma Prezydium MRN w G. z [...] listopada 1961 r. W takiej zaś sytuacji, organ orzekający w sprawie winien zlecić przygotowanie nowej opinii szacunkowej. W aktach archiwalnych brak jest natomiast takiej dodatkowej opinii. Mając zatem na względzie to, że od dnia powzięcia przez organ informacji, że wywłaszczany jest właścicielem jeszcze innych nieruchomości, do dnia wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej minęło jedynie siedem dni, to uznać należy, że organ wywłaszczeniowy sam dokonał wyliczenie przyznanego odszkodowania, bez powoływania biegłych. Tym samym rażąco naruszył on art. 21 powołanej wyżej ustawy, co uzasadnia stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie przez organy obydwu instancji rozstrzygnięć w części dotyczącej ustalonego w ten sposób odszkodowania. Jednocześnie Minister stwierdził, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiające stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta G. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, kwestionując stanowisko Ministra, iż w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż ostatecznie ustalona wysokość tego odszkodowania, w świetle obowiązujących wówczas przepisów, jest jego zdaniem prawidłowa. Sam zaś przebieg rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej i poczynione wówczas uchybienia nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, a nieobecność na tej rozprawie biegłego nie może skutkować unieważnienia decyzji odszkodowawczej. Minister Infrastruktury, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując zawartą w nim argumentację. Minister zgodził się wprawdzie z odwołującym, iż sam brak biegłego na rozprawie, mimo że stanowi naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, w przypadku przeprowadzenia rozprawy. Jednakże w przedmiotowej sprawie podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego był nie tyle brak udziału biegłego w rozprawie, ale fakt ustalenia odszkodowania samodzielnie przez organ (w orzeczeniu z [...] grudnia 1961 r.), a więc bez uzyskania opinii biegłego oraz bez umożliwienia stronie, przed wydaniem orzeczenia, ustosunkowania się do ustalonej kwoty odszkodowania, co rażąco narusza ww. art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta G. wykonujący zdania z zakresu administracji rządowej, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1962 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1961 r., w części dotyczącej odszkodowania, wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ; 2) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ustalenie odszkodowania nastąpiło bez uzyskania opinii biegłego - bez dokładnego i wyczerpującego zbadania tej kwestii oraz niezbadanie prawidłowości ustalonego odszkodowania; 3) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie – wbrew treści uzasadnienia decyzji z 7 grudnia 1961 r., że odszkodowania nie ustalono na podstawie opinii biegłego; 4) art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W uzasadnieniu skargi, skarżący wywodził, iż to, że w aktach archiwalnych nie odnaleziono dodatkowej opinii szacunkowej, z której wynikałaby kwota odszkodowania ustalona przez organ nie wynika, że takiej opinii nie było. Tym bardziej, że taka ocena stoi w sprzeczności z treścią uzasadnienia zawartego w stanowiącym dokument urzędowy orzeczeniu z [...] grudnia 1961 r., w którym jest mowa tym, że odszkodowanie ustalono po wysłuchaniu biegłego. Skarżący zarzuciła ponadto Ministrowi, że nie odniósł się on do podniesionej we wniosku kwestii prawidłowości ustalonego odszkodowania. Bez stwierdzenia zaś, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób nieprawidłowy czy niezgodny z obowiązującymi wówczas przepisami, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu tego odszkodowania. Skarżący powołał się przy tym na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1834/00. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z [...] marca 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja Ministra Infrastruktury z [...] marca 2010 r. nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Infrastruktury toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1962 r. nr [...] oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1961 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania J. G. odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 . W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister Infrastruktury uznał, że ww. rozstrzygnięcia w tej części rażąco naruszają prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, gdyż przyznane nimi odszkodowanie, zostało ustalone samodzielnie przez organ, bez wysłuchania na rozprawie biegłego oraz przy braku sporządzonej przez niego opinii szacunkowej. Taki zaś sposób ustalenia odszykowania rażąco naruszał art. 21 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.), co uzasadniało wyeliminowanie w tej części podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć ze skutkiem ex tunc, poprzez stwierdzenie ich nieważności w ww. zakresie. Ocenę Ministra Infrastruktury skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przywołany wyżej art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania rozstrzygnięć wywłaszczeniowo-odszkodowawczych) stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przepis ten jako dotyczący zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego jest bezwzględnie obowiązujący i wynika z niego jednoznacznie, że odszkodowanie za odjęcie własności nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej (w liczbie ustalonej przez organ), którzy powinni uczestniczyć w rozprawie. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych wyjątków. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wprawdzie przed wydaniem przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, organ ten przeprowadził rozprawę administracyjną (co miało miejsce w dniu [...] listopada 1961 r.), jednakże nie doszło na niej do wysłuchania opinii biegłego, gdyż takiego biegłego organ wywłaszczeniowy nie tylko na tą rozprawę nie wezwał, ale w ogóle go nie powoływał. Ustalone zaś w rozstrzygnięciu z dnia [...] grudnia 1961 r. odszkodowanie, oparte zostało wyłącznie na cenniku określającym wartość gruntu rolnego klasy I w strefie miejskiej okręgu I zawartym w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. – w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 24, poz. 143), a tym samym sprzecznie z trybem jego ustalania ustanowionym w art. 21 powołanej ustawy. To, że w toku prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego organ nie powołał biegłego rzeczoznawcy, a tym samym przed podjęciem rozstrzygnięcia nie dysponował jego szczegółowo uzasadnioną opinią nie budzi wątpliwości Sądu. Odmiennej oceny stanu faktycznego nie może uzasadnić przywoływane w skardze zdanie zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, iż "odszkodowanie ustalono [...] po wysłuchaniu biegłego". Stwierdzenie to bowiem nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w aktach sprawy. Jedyną zaś opinią szacunkową jaką organ dysponował, była opinia sporządzona przez rzeczoznawcę Z. R. z [...] lipca 1961 r. na wniosek beneficjenta wywłaszczenia (Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]"), określająca wartość parceli nr [...] na kwotę [...] złotych. Opinia ta nie była jednak w sprawie uwzględniona, z uwagi na to, że sporządzona została przy założeniu, że wywłaszczeniem objęto całość położonych w G. nieruchomości J. G., co w świetle obowiązujących wówczas przepisów przekładało się na wartość odszkodowania, z uwagi na odmienne zasady jego określania, w zależności od tego czy wywłaszczeniu podlega całość gruntu w mieście lub osiedlu, czy też jego część, o czym stanowił art. 8 ust. 6 powołanej ustawy. O tym, że wywłaszczany jest właścicielem innych nieruchomości w G., organ orzekający dowiedział się dopiero w dniu [...] grudnia 1961 r. (data wpływu pisma Miejskiej Rady Narodowej w G. z [...] listopada 1961 r. do organu), a więc już po przeprowadzeniu rozprawy i zaledwie na kilka dni przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. Zasady doświadczenia życiowego wskazują zaś, że w tak krótkim czasie nie jest możliwe powołanie przez organ administracji biegłego rzeczoznawcy, przygotowanie przez niego szczegółowo uzasadnionej opinii szacunkowej i przeprowadzenie ponowne rozprawy odszkodowawczej. Zatem argumentacja strony skarżącej o możliwości istnienia takiej opinii i jej zaginięciu (w związku ze znacznym upływem czasu od wywłaszczenia), w kontekście zachowanej i znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy archiwalnej dokumentacji postępowania wywłaszczeniowego, nie ma w ocenie Sądu jakichkolwiek racjonalnych podstaw. Przypisywanie zaś decyzji administracyjnej, a przez to treści stanowiącego jej element uzasadnienia, szczególnej mocy dowodowej jest o tyle nieuprawnione, że decyzja administracyjna nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a tym samym nie korzysta ona z domniemania zgodności z prawem stwierdzonych w niej okoliczności. W tym stanie rzeczy, zarzut strony dotyczący naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 76 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie – wbrew treści uzasadnienia orzeczenia z 7 grudnia 1961 r., że odszkodowania nie ustalono na podstawie opinii biegłego, uznać należy za chybiony. Za nietrafny tym samym uznać także należy zarzut niewyczerpującego i niedokładnego wyjaśnienia przez organ nadzorczy sprawy w kontekście całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, jak również nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a tym samym naruszenia art. 7, 77 i 136 k.p.a. Przywoływany natomiast przez Prezydenta Miasta G. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1834/00 (Lex nr 811757), zgodnie z którym przy ocenie, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § pkt 2 k.p.a. – nie można pominąć zagadnienia czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu, został sformułowany na tle odmiennego stanu faktycznego, tj. w sytuacji, gdy organ rozstrzygający sprawę wprawdzie nie wysłuchał na rozprawie biegłego, jednakże przeprowadzając ją dysponował jego opinią, a określona w niej wartość nieruchomości, odpowiadała ustalonemu ostatecznie odszkodowaniu i nie była w dacie podejmowania rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego kwestionowana przez strony. Z tego też względu nie może on być uznany za aktualny w realiach rozpoznawanej sprawy. Zważyć bowiem należy, że kwalifikowaną wadą prawną podjętych w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięć wywłaszczeniowo-odszkodowawczych nie jest to, że w toku prowadzonej rozprawie organ nie wysłuchał opinii biegłego, ale okoliczność, że opinią taką zarówno w trakcie rozprawy jak też przy rozstrzyganiu sprawy w ogóle nie dysponował. Wysokość należnego odszkodowania ustalił on bowiem samodzielnie w oparciu o obowiązujące wówczas cenniki, co stanowiło oczywiste naruszenie zasad ustalania odszkodowania ustanowionych w jasnym i nie wymagającym skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych uregulowaniu art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r., a więc z naruszeniem tego przepisu w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.pa. (por. wyrok WSA z 11.03.2005 r. sygn. akt I SA/Wa 201/05, Lex nr 189186). W tym stanie rzeczy sama wysokość ustalonego w takim stanie faktycznym odszkodowania, nie może być wyznacznikiem legalności wydanych w sprawie decyzji. Tym bardziej, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponowna merytoryczna ocena sprawy zakończonej kwestionowanym rozstrzygnięciem, ale ocena legalności tej decyzji, w kontekście jej zgodności z obowiązującymi w dniu jej wydawania przepisami prawa. Z tego też względu za niezasadny Sąd uznał zarzut nieskotrolowania przez organ nadzoru prawidłowości wysokości ustalonego w rozpoznawanej sprawie odszkodowania. Reasumując, odstąpienie przy rozstrzyganiu sprawy odszkodowania od trybu określonego w art. 21 ustawy, a zwłaszcza orzeczenie o tym odszkodowaniu mimo braku sporządzonej na tą okoliczność przez biegłego rzeczoznawcę szczegółowo uzasadnionej opinii szacunkowej (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), kwalifikowane być musi jako rażące naruszenie wyżej wymienionego przepisu, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt k.p.a. To zaś, przy braku wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.pa., tj. nieodwracalnych skutków wykonania decyzji, obligowało organ prowadzący postepowanie nadzorcze do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.