I SA/Wa 1462/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi G. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia G. C., postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiające wydania zaświadczenia o tym, że decyzja nr [...] Naczelnika W. z dnia [...] grudnia 1983 r. znak: [...], dotycząca ustanowienia użytkowania wieczystego "na działce budowlanej położonej w W. przy ul. [...]", nr ewid. [...] z obrębu [...], na rzecz R. i D. małżonków C., jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, w szczególności nie została uchylona, ani nie została stwierdzona jej nieważność. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 10 sierpnia 2010 r. G. C. zwrócił się do Prezydenta Miasta W. o wydanie zaświadczenia o tym, iż decyzja nr [...] Naczelnika W. z dnia [...] grudnia 1983 r., nr[...] , dotycząca ustanowienia użytkowania wieczystego "na działce budowlanej położonej w W. przy ul. [...]", nr ewid. [...] z obrębu[...], na rzecz R. i D. małżonków C., jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, w szczególności nie została uchylona, ani nie została stwierdzona jej nieważność. W uzasadnieniu wniosku wskazano na ważny interes prawny wnioskodawcy w uzyskaniu zaświadczenia o tym, że wyżej opisana ostateczna decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Prezydent Miasta W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Prezydent wskazał, że nie istnieje jakakolwiek potrzeba wydawania zaświadczenia, że decyzja z dnia [...] grudnia 1983 r. jest ostateczna i nie ma potrzeby potwierdzenia tego faktu, ponieważ w myśl art. 76 § 1 Kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wskazano również, że decyzja ta nie ukształtowała stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Stanowiła jedynie podstawę do zawarcia w dniu [...] kwietnia 1984 r. w formie faktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu (Rep.[...]). Dopiero ta umowa w połączeniu z wpisem prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej KW nr [...] ukształtowały stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Wobec stwierdzenia nieważności przez Sąd Rejonowy W. wyrokiem z dnia [...] października 1991 r., sygn. akt [...], nieważności tej umowy G. C. nie jest i nigdy nie był użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu, a zapisy w księdze wieczystej KW nr [...] są niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Z kolei Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., nr [...] potwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W związku z powyższym Prezydent stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani W., ani Skarbu Państwa, lecz pozostawała przez cały czas własnością osób fizycznych. Na wskazane wyżej postanowienie Prezydenta W. G. C. złożył zażalenie. W zażaleniu podniesiono, że przedmiotowe postanowienie naruszyło art. 218 Kpa, ponieważ w ocenie skarżących nie istnieją żadne podstawy prawne uzasadniające odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż posiada interes prawny w uzyskaniu żądanego zaświadczenia. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent W. wydając postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści podjął prawidłowe rozstrzygnięcie. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, że ma interes prawny w uzyskaniu takiego zaświadczenia. Wnioskodawca nie wskazał m.in. w jakim celu potrzebne jest mu rzeczone zaświadczanie. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że samo powoływanie się na fakt bycia użytkownikiem wieczystym, w sytuacji gdy na podstawie wyników przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania ustalono, że wnioskodawca nie jest użytkownikiem wieczystym, nie jest okolicznością wystarczającą dla uznania interesu prawnego wnioskodawcy w pozyskaniu zaświadczenia żądanej treści. Od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] G. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 Kpa przez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało niewydaniem skarżącemu zaświadczenia (istotnego z punktu widzenia jego interesu prawnego) potwierdzającego znany organowi pierwszej instancji stan prawny; 2) naruszenie przepisów art. 218 § 2 Kpa przez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało niewydaniem skarżącemu zaświadczenia (istotnego z punktu widzenia jego interesu prawnego), potwierdzającego znany organowi pierwszej instancji stan prawny. W skardze skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że postanowienie Wojewody, jak również postanowienie Prezydenta, naruszają w sposób istotny przepis art. 218 § 1 KP A. W doktrynie powszechny jest pogląd, że przepis art. 218 § 1 Kpa ogranicza przypadki odmowy wydania zaświadczenia do sytuacji, w których do ustalenia jego treści konieczne są inne dane niż pozostające w dyspozycji organu (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck, Warszawa 2009, s. 658). Zdaniem skarżącego, w zaistniałej sytuacji nie sposób uznać, że Prezydent W. nie posiada danych w przedmiocie ostateczności i pozostawania w obrocie prawnym decyzji, której przedmiot leży w zakresie kompetencji tego organu. Prezydent W. znajduje się bowiem w posiadaniu akt postępowań związanych z tą decyzją. Z tego też powodu nie zasługuje na uwzględnienie sugestia Wojewody jakoby Prezydent W. faktycznie nie posiadał dokumentów i danych dotyczących sprawy związanej z decyzją (str. 3 akapit 1 in fine uzasadnienia postanowienia Wojewody). Nie do przyjęcia jest też pogląd, że zaświadczenia wydaje się wyłączne w oparciu o dane ujęte w rejestrach i ewidencjach. Przepis art. 218 § 1 Kpa wyraźnie bowiem stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie stanu prawnego, wynikającego także z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jeżeli nawet Prezydent W. nie prowadzi rejestru bądź ewidencji wydawanych przez siebie decyzji, to z całą pewnością posiada akta postępowania w sprawie decyzji, na podstawie których jest w stanie określić aktualny jej status. Skarżący żądając od Prezydenta W. zaświadczenia, że decyzja jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, domaga się jedynie potwierdzenia stanu prawnego znanego temu organowi na podstawie posiadanych przez niego danych. W tych okolicznościach sprawy, utrzymaną na mocy postanowienia Wojewody odmowę potwierdzenia stanu prawnego znanego organowi pierwszej instancji w formie zaświadczenia, należy uznać za bezzasadną i naruszającą przepisy art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 Kpa. Zdaniem skarżącego, postanowienie Wojewody obraża także art. 218 § 2 Kpa. Zakres postępowania wyjaśniającego określa jedynie zakres żądania osoby ubiegającej się o zaświadczenie oraz możliwości spełnienia tego żądania przez organ. Innymi słowy, postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 659). Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające może spełniać jedynie pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, a nie potrzeby lub zasadności jego wydania wnioskodawcy. Wbrew powyższemu, Prezydent W. , w ramach postępowania wyjaśniającego badał, czy istnieje potrzeba wydania zaświadczenia skarżącemu, a nawet - na podstawie fragmentarycznych informacji - usiłował ustalić stan prawny nieruchomości. Takie działanie, choć nie leży w sferze właściwości Prezydenta W. w niniejszym postępowaniu o wydanie zaświadczenia dotyczącego decyzji, zostało w pełni zaakceptowane przez organ odwoławczy. Odnosząc się do kwestii interesu prawnego skarżącego G. C. sprzeciwił się stanowisku Wojewody jakoby okoliczność, iż skarżący jest wpisany w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty nieruchomości, była niewystarczająca dla uznania, iż posiada on interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, dotyczącego decyzji ustanawiającej przedmiotowe prawo. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Wojewody, organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na wynikach przeprowadzonego przez Prezydenta W. postępowania w zakresie stanu prawnego nieruchomości, które pozostają w całkowitej sprzeczności względem treści wpisów w księdze wieczystej. Skarżący podkreślił, że podważanie przez organy administracji treści wpisów dokonanych przez sąd wieczystoksięgowy w księdze wieczystej stanowi rażące naruszenie generalnej zasady postępowania administracyjnego. tj. zasady praworządności. W kontekście podnoszonej przez Wojewodę argumentacji co do "ograniczonego zakresu postępowania wyjaśniającego" prowadzonego przez organ zobowiązany do wydania zaświadczenia, podjęcie przez Prezydenta W. czynności zmierzających do ustalenia stanu prawnego nieruchomości, w sposób oczywisty wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości należy bowiem do kompetencji sądów powszechnych, co znajduje odzwierciedlenie w treści wpisów w księdze wieczystej, a nie do właściwości organów administracji, w szczególności w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia. Skarżący uważa, że organy administracji nie są również uprawnione do dokonywania oceny zasadności lub potrzeby wystąpienia przez zainteresowanego o wydanie zaświadczenia. Skoro bowiem skarżący wykazał, że posiada interes prawny w pozyskaniu zaświadczenia dotyczącego decyzji, z uwagi na to, że jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości wpisanym w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, to nie istnieją żadne podstawy uzasadniające odmowę wydania przedmiotowego zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Rację mają Prezydent W. i Wojewoda [...] twierdząc, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Nie można się jednak zgodzić z organami, że osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia winna wykazać w jakim konkretnym celu domaga się wydania zaświadczenia o żądanej treści bądź że ma potrzebę w uzyskaniu takiego zaświadczenia. Zdaniem Sądu, z przepisu art. 217 § 2 pkt 2 Kpa wynika, że osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia musi wykazać swój interes prawny w jego uzyskaniu. W sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami interes prawny danego podmiotu wynika z legitymowania się przez wnioskodawcę określonym tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, o którą w sprawie chodzi lub z konkretnego przepisu prawa materialnego na który wnioskodawca powołuje się. Skoro zatem z akt sprawy wynika, że adresatem decyzji Naczelnika W. z dnia [...] grudnia 1983 r., nr [...] byli R. i A. małż. C., z prawomocnego postanowienia Sądu Wojewódzkiego W. z dnia [...] października 1990 r., sygn.. akt [...] wynika, że spadkobiercą R. C. jest m. in. G. C., a z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że wnioskodawca figuruje w Dziale II księgi wieczystej jako współużytkownik wieczysty nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul.[...], to należało przyjąć, że skarżący w sposób dostateczny wykazał swój interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z dnia 10 sierpnia 2010 r. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie rolą organów nie było rozstrzyganie o stanie prawnym nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...]. Z przepisów Działu VII Kpa wynika, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym, a jego charakter jest znacznie mniej sformalizowany, niż ogólne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie chodzi o władcze rozstrzyganie o prawach, czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), ale o potwierdzenie na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (np. z danych zawartych w aktach sprawy). W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 Kpa). Uszło uwadze organów, że w niniejszej sprawie skarżący nie domagał się ustalenia stanu prawnego działki nr [...] położonej w W. przy ul.[...], ani też zaświadczenia o skutkach prawnych decyzji Naczelnika W. z dnia [...] grudnia 1983 r., nr[...]. Żądanie skarżącego dotyczyło potwierdzenia określonych faktów, tj: faktu ostateczności decyzji Naczelnika W. z dnia [...] grudnia 1983 r., nr [...] oraz faktu jej pozostawania w obrocie prawnym. Wobec tego zbędne były rozważania organów, co do stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości oraz statusu prawnego skarżącego. W tej sytuacji należało uznać, że w niniejszej sprawie Prezydent W. oraz Wojewoda [...] odmawiając skarżącemu interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia oraz prowadząc postępowanie wyjaśniające nakierowane na ustalenie stanu prawnego (poza koniecznym zakresem) naruszyli przepisy art. 217 § 2, art. 218 § 2 i art. 219 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent W. zbada prowadzone ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu (np. zawarte w aktach sprawy dotyczącej przedmiotowej nieruchomości), a następnie oceni zasadność wniosku G. C. z dnia 10 sierpnia 2010 r. o wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 15;3:, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.