I SA/Wa 1472/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Daniela Kozłowska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.K. kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1472/09 U Z A S A D N I E N I E Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] o przekazaniu Prezydentowi W. wg właściwości wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania z grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. "[...] (obecnie ul. [...]). Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało wydane w następującym stanie faktycznymi sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] Starosta W. zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenie odszkodowania za grunt opisanej na wstępie nieruchomości do czasu dostarczenia przez M. K. prawomocnego wyroku sądu powszechnego ustalającego, że Z. i S. małż. K. byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 21 listopada 1945 r. Zawieszone postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2008 r. M. K. wystąpił do Wojewody [...] o podjęcie postępowania w sprawie, wskazując na ustanie przyczyny uzasadniającej jego zawieszenie. Jednocześnie wnioskodawca podniósł, iż wprawdzie właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji w sprawie jest starosta, jednak Prezydent W. jako pełniący obowiązki starosty podlega wyłączeniu ze względu na możliwy konflikt interesów i dlatego na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. sprawę tą załatwia organ wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] przekazał ten wniosek do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Prezydentowi W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż w aktualnym stanie prawnym, organem pierwszej instancji w sprawach odszkodowawczych jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a miastach na prawach powiatu – prezydent tego miasta (art.215 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 9 b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie zaś z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Wobec zatem skierowania przez M. K. wniosku do organu niewłaściwego, wniosek ten podlega przekazaniu Prezydentowi W. jako organowi właściwemu do podjęcia zawieszonego przez Starostę postępowania. Na postanowienie to M. K. wniósł zażalenie, w którym zarzucił wojewodzie, iż przekazując wniosek o podjecie postępowania w sprawie Prezydentowi W. nie wziął pod uwagę, że stroną tego postępowania jest także W. Wobec czego Prezydent W., dla którego miasto jest pracodawcą, może być zainteresowany w odmowie przyznania odszkodowania, gdyż uszczupliłoby to majątek jego pracodawcy. Skarżący powołał się przy tym na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03, w myśl której "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". Skoro zaś Prezydent W. podlega wyłączeniu w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości (gdzie nie następuje uszczuplenie majątku miasta, gdyż zwrotowi podlega również wypłacone wcześniej właścicielowi tej nieruchomości odszkodowanie) to tym bardziej, zdaniem strony, podlegać winien on wyłączeniu w sprawie przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż dochodzi wówczas do uszczuplenia majątku miasta. W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] i umorzył postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podzielił argumentację strony podniesioną w zażaleniu i powołując się na treść przytoczonej w nim uchwały, a także pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2066/06 uznał, iż Prezydent W. podlega wyłączeniu od rozpoznawania niniejszej sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, w części dotyczącej umorzenia postępowania pierwszej instancji wniósł M.K. Skarżący podniósł, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wyjaśnił dlaczego uznał , że rozpoznawana przez niego kwestia procesowa jest tego rodzaju, że konieczne jest umorzenie postępowania pierwszej instancji. Niewyjaśnienie zaś podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jest zdaniem strony naruszeniem przepisu art. 124 § 2 k.p.a. Skarżący wskazał przy tym, że ww. wada postanowienia może powodować poważne wątpliwości interpretacyjne całości rozstrzygnięcia. Wynika to zaś stąd, że Minister w żadnym miejscu uzasadnienia nie nazwał organu, który określa rodzajowo jako organ I instancji. Ponadto skarżący zarzucił Ministrowi, iż nie wskazał on expressis verbis organu, który uznał za właściwy do rozpoznania w pierwszej instancji wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania odszkodowawczego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on "o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części, jeżeli jest ona zbędna lub jeżeli odnosi się ona do postępowania głównego, a nie do postępowania wpadkowego o ustalenie właściwego organu I instancji". W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji dotyczyło postępowania w sprawie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. K. o podjecie zawieszonego postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość, a nie umorzenia postępowania odszkodowawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r .[...] zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż mimo, że przedmiotem zaskarżenia jest jedynie ta część postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2009r., którą orzeczono o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, to kontrola sądowa kwestionowanego rozstrzygnięcia nie może ograniczać się wyłącznie do zbadania legalności ww. fragmentu. Rozstrzygnięcia kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (niezależnie od tego czy podejmowane są one w postępowaniu odwoławczym czy też w postępowaniu zażaleniowym) stanowią bowiem jedną spójną całość. W związku z czym nie jest możliwe zbadanie zasadności umorzenia przez organ odwoławczy postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji bez oceny legalności tej części rozstrzygnięcia, w której orzekł on o uchyleniu decyzji (postanowienia) podjętej w pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. zapadło w następstwie rozpoznania zażalenia M.K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2009 r. nr [...] o przekazaniu Prezydentowi W. do rozpoznania zgodnie z właściwością wniosku skarżącego z 31 grudnia 2008 r. Wniosek ten dotyczył podjęcia zawieszonego uprzednio przez Starostę W. postępowania w sprawie ustalenia w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.) odszkodowania za utracone grunty nieruchomości [...]. Przekazanie przez Wojewodę [...] Prezydentowi W. ww. wniosku nastąpiło na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zasadnicze znaczenie zatem dla oceny tego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji także rozstrzygnięcia kasacyjnego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ma ustalenie czy organ, do którego wpłynął wniosek (Wojewoda [...]) prawidłowo ocenił, że nie jest właściwy do jego merytorycznego rozpoznania i w sposób niewadliwy ustalił właściwość Prezydenta W. jako organu, który władny jest podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego wniosku. Przekazanie podania według właściwości, jest bowiem instytucją procesową służącą wyłącznie doprowadzeniu do załatwienia konkretnej sprawy, objętej podaniem, przez właściwy organ. Zaś przestrzeganie swojej właściwości rzeczowej, przez którą należy rozumieć upoważnienie i zobowiązanie określonego organu lub rodzaju organów do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, jest obowiązkiem organów wynikającym z normy zawartej w art. 19 k.p.a. Przy ustalaniu tej właściwości organ uwzględniać musi przedmiot sprawy, której wniosek dotyczy. W aktualnym stanie prawnym, organem właściwym w pierwszej instancji do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu dochodzonym w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 9b1 u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Takim miastem od 2002 r. jest W. Kompetencja starosty do władczego rozstrzygnięcia w tego rodzaju indywidualnych sprawach wynika z normy zawartej w art. 129 ust. 1 u.g.n., który to przepis stosuje się na mocy odesłania zawartego w art. 215 ust. 2 u.g.n. wskazującego, że przepisy dotyczący odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, stosuje się odpowiednio do odszkodowań za określone w tym artykule nieruchomości, które przeszły na własność państwa po dniu 5 grudnia 1958 r. Żaden przepis rangi ustawowej nie przewiduje natomiast w tym zakresie kompetencji orzeczniczych wojewody. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze zakres przedmiotowy sprawy, której dotyczył wniosek M. K. Wojewoda [...] prawidłowo ocenił, iż nie jest organem właściwym do jego rozpoznania i przekazał ten wniosek organowi właściwemu jakim jest Prezydent W. pełniącemu funkcję starosty. Zwrócić przy tym należy uwagę, że ww. wniosek nie inicjował nowego postępowania administracyjnego, ale dotyczył podjęcia postępowania już wszczętego, a jedynie zawieszonego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez Starostę W. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim w realiach niniejszej sprawy było ustalenie własności gruntów poprzedników prawnych wnioskodawcy w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Organem zaś właściwym do podjęcia uprzednio zawieszonego postępowania - stosownie do art. 97 § 2 k.p.a. -jest organ, który to postępowanie zawiesił. Wprawdzie powiat w. (a tym samym jego starosta) został w 2002 r. zniesiony, co nastąpiło na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. - o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. nr 41, poz. 361), jednakże sprawy dotychczas prowadzone przez jego organy, a nie zakończone prowadzone są obecnie przez organy W. (art. 26 ust. 2 powołanej ustawy). Oznacza to, że organem kontynuującym postępowanie administracyjne zainicjowane jeszcze przed Starostą W. jest obecnie Prezydent W. –pełniący funkcję starosty. On też jest jedynie władny do jego podjęcia po ustaniu przyczyny uzasadniającej wcześniejsze zawieszenie postępowania. W zaskarżonym postanowieniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przychylając się do argumentacji przedstawionej przez stronę w zażaleniu ocenił, iż Prezydent W. jako sprawujący funkcję starosty, będąc jednocześnie organem wykonawczym gminy (właściciela nieruchomości, za utratę której strona domaga się odszkodowania) podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji uniemożliwia upoważnienie przez niego do załatwienia sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. To zaś czyni organ ten niezdolnym do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Ocenę tą Minister oparł na stanowisku prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), w której wywiedziono zasadność wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach dotyczących zwrotu stanowiących własność tego miasta nieruchomości. Z powyższych względów Minister uchylił postanowienie Wojewody [...] o przekazaniu do rozpatrzenia Prezydentowi W. wniosku M.K. i orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Zważyć jednak należy, że przedmiotem zainicjowanej przez M. K. sprawy nie był zwrot nieruchomości stanowiącej własność miasta, ale jak już wyżej wskazano ustalenie w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n odszkodowania za utracone mienie, które objęte było działaniem dekretu warszawskiego. W związku z tym przywoływane przez organ, stanowisko orzecznictwa oraz doktryny odnoszące się do zasadności wyłączenia od orzekania w sprawach zwrotu nieruchomości prezydentów miast na prawach powiatu (uwzględnione przy nowelizacji w 2007 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 142 ustawy), pozostaje bez związku z innymi sprawami, w których z woli ustawodawcy staroście (a więc i prezydentowi miasta na prawach powiatu) powierzono rolę organu prowadzącego postępowanie. Nie ma zatem podstaw, by w oparciu o stanowisko przedstawione m.in. w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. podjętej na tle sprawy dotyczącej zwrotu nieruchomości formułować pogląd o obligatoryjnym wyłączeniu Prezydenta W. do orzekania w sprawie odszkodowawczej. Podkreślić przy tym należy, że legitymacja Prezydenta W. jako organu właściwego do podejmowania w pierwszej instancji decyzji w przedmiocie odszkodowania, o którym mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, co musiało by mieć miejsce w sytuacji, gdyby jak błędnie przyjął Minister ww. organ podlegał wyłączeniu od orzekania w sprawie. Okoliczność wydania decyzji przez pracownika, lub organ który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., jako przesłanka wznowienia postępowania, brana jest bowiem pod uwagę przez Sąd z urzędu przy ocenie legalności badanych aktów, a jej wystąpienie skutkuje uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), niezależnie od tego czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy czy też nie. W tym stanie rzeczy uchylenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowienia Wojewody [...] przekazującego Prezydentowi W. do rozpoznania zgodnie z właściwością wniosek M. K. nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie faktycznym i prawnym sprawy, co oznacza, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Ponadto podnieść należy, że postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2009 r. niezależnie od wyżej wskazanych wad, wydane zostało także z naruszeniem art. 124 § 1 i 2 k.p.a., określającego niezbędne elementy każdego postanowienia. Zarówno bowiem w treści sentencji jak i w swoim uzasadnieniu nie precyzuje on, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący, jakiego postępowania dotyczy rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ dokonał wykładni tej części swojego rozstrzygnięcia wskazując, że dotyczy to postępowania w kwestii ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku strony, jednakże wykładnia ta nie może sanować samego postanowienia, dla oceny którego istotna jest treść rozstrzygnięcia, treść uzasadnienia zarówno faktycznego jak i prawnego, powołana podstawa prawna oraz treść innych części składowych aktu. Nie zaś wyjaśnienia organu co miał on na myśli podejmując takie a nie inne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 152 oraz art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wyżej przedstawione stanowisko Sądu, a w podjętym rozstrzygnięcie zawrze wszystkie niezbędne elementy, stosownie do art. 124 k.p.a.