I SA/Wa 1475/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Siba Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. i Z. S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 czerwca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 176/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysiący) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżących E. S. i Z. S. sumę pieniężną w wysokości po 2000 (dwa tysiące) złotych dla każdego ze skarżących; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących E. S. i Z. S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 4 czerwca 2020 r. E.S. i Z.S., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 176/15. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ulicy [...] hip. Nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżące wskazały, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostało wystosowane przez skarżących wezwanie organu do wykonania wyroku, jak również nie odniosła skutku okoliczność wymierzenia organowi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1714/16, grzywny w kwocie 2000 zł za niewykonanie powołanego orzeczenia z 2015 r. – co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Zdaniem skarżących wobec faktu, że Prezydent nie podejmuje czynności zmierzających do zakończenia postępowania zasadnym jest nałożenie na organ grzywny adekwatnej do jego bezczynności w wykonaniu powołanego na wstępie wyroku. Jednocześnie zasadne jest również przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżących sumy pieniężnej, przy uwzględnieniu funkcji dyscyplinująco-represyjnej oraz funkcji kompensacyjnej. Organ pomimo upływu 5 lat od wydania wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 176/15 oraz ukarania go wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1714/16, grzywną w kwocie 2000 zł nie podejmuje bowiem żadnych realnych działań zmierzających do załatwienia sprawy. W ocenie skarżących Prezydent markuje jedynie prowadzenie postępowania żądając od stron ponownego przedstawienia dokumentów znajdujących się już w aktach. Ponadto organ od lat nie zleca przygotowania operatu szacunkowego niezbędnego do zakończenia postępowania. Według skarżących w sprawie zachodzi szczególnie drastyczny przypadek zwłoki i istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia na Prezydenta środka w postaci sumy pieniężnej sprawa nie zostanie rozpoznana przez najbliższe miesiące a nawet lata. Przedmiotem jej jest natomiast przyznanie odszkodowania za majątek rodzinny skarżących, dla których szczególnie dotkliwym jest bezprawne działanie Prezydenta przez lata nierozpoznającego wniosku o odszkodowanie w sytuacji, gdy obowiązek rozpoznania tego wniosku wynika z przepisów prawa oraz wyroku Sądu. W świetle dotychczasowego przebiegu postępowania oraz braku podejmowania przez Prezydenta realnych działań mających na celu rozpoznanie wniosku skarżące obawiają się, że nie doczekają zakończenia postępowania. W konsekwencji wniosły o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w oparciu o 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa; 2) przyznanie od Prezydenta na rzecz każdej ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 2000 zł stosownie do art. 157 § 7 ppsa; 3) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie od Prezydenta na rzecz każdej ze skarżących zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawnie przypisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że postępowania prowadzone w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt dawnych nieruchomości ., objętych działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] W., są postępowaniami o dużym stopniu skomplikowania, wymagającymi zebrania szerokiego materiału dowodowego. Z uwagi na powyższe postępowania te są czasochłonne, a w dodatku z uwagi na fakt, że dotyczą majątku o znacznej wartości powinny być prowadzone ze szczególną starannością. W dniu [...] marca 2020 r. organ wystąpił do Wojskowego Biura Historycznego o przekazanie archiwalnych zdjęć lotniczych W. z lat 1947, 1951, 1953, 1955 oraz 1960 stanowiących niezbędny materiał dowodowy w postępowaniach prowadzonych, w trybie powołanego art. 215. Zdjęcia zostały przekazane organowi w dniu 30 czerwca 2020 r. Ponadto w dniu [...] czerwca 2020 r. Prezydent zwrócił się do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w [...] o przekazanie informacji kiedy zostali zameldowani pierwsi lokatorzy w budynkach obecnie posadowionych na gruncie stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania. Informacja nie została przekazana. Prezydent wyjaśnił również, że opóźnienie przy rozpoznawaniu opisanego wniosku odszkodowawczego spowodowane jest bardzo dużą ilością prowadzonych postępowań oraz koniecznością rozpoznawania w pierwszej kolejności skierowanych do referentów pism organów ścigania, pism sądowych oraz spraw kierowanych z organu administracji publicznej – Komisji Weryfikacyjnej do spraw reprywatyzacji, działającej w ramach Ministerstwa Sprawiedliwości. Ponadto z uwagi na dużą ilość prowadzonych postępowań oraz w związku z powyżej wskazanymi przyczynami a także wobec konieczności zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak i stopnia skomplikowania przedmiotowego postępowania odszkodowawczego przewidywany termin jego zakończenia to 30 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 176/15 zobowiązał Prezydenta [...] do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ulicy [...] hip. Nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu 26 sierpnia 2015 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 26 października 2015 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wielokrotnych wezwań przez skarżących do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniem tutejszego Sądu z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1714/16, grzywny w kwocie 2000 zł za niewykonanie ww. wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek odszkodowawczy nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 5000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już druga grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu grzywną w kwocie 2000 zł nie przyniosło żadnego skutku w kwestii rozpoznania wniosku odszkodowawczego. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie bowiem nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 5 lat od wyznaczonego terminu. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych COVID-19. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Od dnia wydania wyroku sygn. akt I SA/Wa 1714/16 o ukaraniu Prezydenta grzywną za niewykonanie powołanego wyroku z 2015 r., organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, zmierzających w istocie do jej niezwłocznego zakończenia. W przekazanym Sądowi materiale dowodowym sprawy nie odnotowana jest żadna czynność organu w latach 2017-2019 a w roku 2020 dopiero w dniu [...] marca 2020 r. organ zwrócił się do Wojskowego Biura Historycznego o przekazanie niezbędnych dokumentów. Następnie w dniu [...] czerwca 2020 r, Prezydent wystąpił do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w [...] o przekazanie informacji. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżących sum pieniężnych w kwotach po 2000 zł, co stanowi formę rekompensaty dla skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ppsa.