I SA/Wa 1475/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, , po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 85/20 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz L. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 85/20 wydanego w sprawie ze skargi na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego z 21 maja 1949 r. o ustanowienie rzecz skarżącego i L. K. i D. K., na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem" prawa użytkowania wieczystego, co do części gruntu dawnej nieruchomości [...]. Zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 5, art. 7 Konstytucji RP; 2) art. 6 kpa, art. 8 kpa, art. 12 kpa, art. 35 kpa w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, art. 153, art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa". Wskazując na powyższe, wniósł o: 1) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa; 3) przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS; 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 5) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 31 lipca 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 85/20 w sprawie ze skargi skarżących na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, co do gruntu nieruchomości [...] ozn. hip. "[...]" dz. [...],[...] i [...] zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z 21 maja 1949 r. w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że organ podejmując w sprawie nieliczne czynności działał opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, pozostawał w stanie bezczynności mającej postać rażącego naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 i art. 35 kpa. Nałożone przez WSA w Warszawie w pkt 1 prawomocnego wyroku na Prezydenta [...] zobowiązanie w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych nie zostało wykonane pomimo skierowania do Prezydenta [...] pisemnego wezwania z 30 marca 2021 r. (odebrane 1 kwietnia 2021 r.) do jego wykonania w terminie 7 dni od daty odbioru. Skarżący uważa, że Prezydent [...] przeciąga w opisanej sprawie i w wielu jej podobnych wydanie rozstrzygnięcia dekretowego. Prezydent [...] jako organ dekretowy przez cały okres prowadzenia postępowania dekretowego w sprawie skarżących w ogóle nie interesował się tą sprawą, co znajduje potwierdzenie w jego aktualnym stanie. Od momentu stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej przez SKO w W. decyzjami z [...] marca 2012 r. sygn. [...] oraz z [...] kwietnia 2012 r. sygn. [...] do momentu podjęcia pierwszej czynności przez organ [...] kwietnia 2015 r., co nie uszło uwadze WSA w Warszawie, musiało upłynąć 3 lata i było skutkiem tylko i wyłącznie pisemnych wystąpień (m.in. z [...] lutego 2015 r.) oraz osobistych interwencji skarżących w Urzędzie [...], a aktualnie ten stan się powtarza albowiem od stycznia 2018 r. tj. daty według oceny WSA w Warszawie w wyroku z 31 lipca 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 85/20 podjęcia przez organ ostatniej udokumentowanej czynności procesowej w prawie upłynęło kolejne 3 lata, a całe postępowanie tylko przed organem I instancji trwa już 9 lat. Ze względu na notoryczne łamanie przez Prezydenta [...] konstytucyjnych praw obywatelskich skarżących, nieprzestrzeganie naczelnych zasad postępowania administracyjnego i ignorowanie prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 31 lipca 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 85/20 oraz braku innych prawnych instrumentów wyegzekwowania swych praw na obecnym etapie postępowania dekretowego skarżący wnosi o nałożenie na Prezydenta [...] grzywny w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS. Skarżący domaga się nałożenia grzywny w wysokości, która ma zmobilizować lub przymusić organ do wykonania wyroku. Do chwili obecnej jak pokazuje praktyka orzecznicza WSA w Warszawie orzekanie w podobnych sprawach grzywien w wysokości rzędu 1500-4000 zł rosnących nieznacznie przy uwzględnianiu kolejnych skarg na bezczynność organu dekretowego w wykonaniu wyroku nie przynosi spodziewanego rezultatu, a wręcz rozwija w administracji organu lekceważące podejście do wykonania prawomocnego wyroku sądu. Podobnie wygląda sprawa z przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej, która jak się przyjmuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w wyroki z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, z 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 592/19), tak jak grzywna jest reakcją na niewykonanie wyroku, ale pełni funkcję dyscyplinującą z elementem kompensacyjnym, stanowiąc niejako zadośćuczynienie za stan niedogodności wywołany niewykonaniem przez organ wyroku sądu, ale też wynikającego z tego zaniechania poczucia niepewności i bezsilności skarżącego w zderzeniu z obojętnością administracji Prezydenta [...], jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, która jest prowadzona przez Prezydenta [...] od 2012 r. W ocenie skarżącego tylko wnioskowana suma pieniężna jest w stanie zapewnić im ochronę w postaci wykonania przez Prezydenta [...] wyroku WSA w Warszawie oraz zagwarantować że ich sprawa nie zostanie ponownie odłożona na półkę na bliżej nieokreślony czas. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowe postępowanie dekretowe zostało wszczęte wnioskiem adw. E. Q. działającego jako pełnomocnik L. F. i Z. C. o przyznanie prawa własności czasowej, złożonym na podstawie art. 7 dekretu, w piśmie z 21 maja 1949 r. (data prezentaty: 25 maja 1949 r.). W sprawie konieczne jest sporządzenie przez geodetę opinii geodezyjnej polegającej na wykonaniu mapy sytuacyjnej z określeniem powierzchni, rozliczeniem w działkach ewidencyjnych oraz ze wskazaniem ich stanu prawnego. Sporządzenie takiej opinii zostało zlecone na podstawie umowy z [...] lipca 2020 r. zleceniem nr [...] z [...] stycznia 2021 r. Ww. zlecenie było dwukrotnie aneksowane na wniosek biegłego geodety (pisma z [...] kwietnia 2021 r. i z [...] czerwca 2021 r.), ze względu na niemożność zrealizowania zlecenia, z uwagi na okres epidemiczny i związane z tym braki w dostępie do materiałów archiwalnych. L. K. w piśmie z 6 października 2021 r. stanowiącym odpowiedź na odpowiedź na skargę poparł skargę i zaprzeczył twierdzeniom organu. Odnosząc się do konieczności wykonania opinii geodezyjnej skarżący wskazał, że ta czynność jest pozbawiona jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, szczególnie w sytuacji wykonania już na potrzeby postępowania dekretowego mapy geodezyjnej nr [...] (w aktach postępowania) niezbędnej do realizacji roszczeń dekretowych na zlecenie Prezydenta [...] i wpisanej do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] lutego 2016 r. Zdaniem skarżącego, na co wskazywano już w toku postępowania sądowego sygn. akt l SAB/Wa 85/20 (odpowiedź z [...] marca 2020 r.), sam podział części nieruchomości dekretowej oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...], służący do konkretyzacji przedmiotu roszczenia, tj. wydzielenia z niej działek nr [...] i [...] odpowiadających części dawnej działki nr [...] pochodzącej z księgi dawnej hip. [...], na podstawie ww. mapy geodezyjnej, został zatwierdzony prawomocną decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] (data wpływu decyzji do Biura Spraw Dekretowych [...] kwietnia 2018 r.) i powinien zostać z urzędu dawno temu wprowadzony w ewidencji gruntów i budynków. Z powyższego wynika, w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości, że argumentacja Prezydenta [...] o rzekomej konieczności sporządzenia nowej dodatkowej mapy oraz napotykanych przez wykonawcę roboty geodezyjnej permanentnych trudnościach, bo trwających aż 15 miesięcy, w dostępie do materiałów archiwalnych w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] na czele którego stoi Prezydent [...], nie powinna w ogóle zasługiwać na uwzględnienie i jest jedynie nieporadną próbą maskowania rażącej bezczynności organu, braku jego profesjonalizmu, ucieczką od odpowiedzialności i zwykłej, ludzkiej przyzwoitości. Prezydent [...] jako organ odpowiedzialny za prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, jak i wydawanie niezbędnej dokumentacji geodezyjnej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, powinien posiadać wiedzę, że w podległej mu jednostce organizacyjnej termin oczekiwania dla geodetów na materiały archiwalne wynosi 2 miesiące. Zaniechania Prezydenta [...] w postępowaniu dekretowym stanowią rażące naruszenie przepisów prawa oraz podważają konstytucyjne zasady ochrony dziedziczenia i prawa własności, zaufania obywateli do organów władzy publicznej, do państwa i stanowionego przezeń prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 31 lipca 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 85/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z 25 maja 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] róg [...], ozn. hip. jako "[...]" dz.[...],[...] i [...], w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął 16 marca 2021 r., skoro – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 85/20 zwrotnego potwierdzenia odbioru - Prezydent [...] otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy 16 grudnia 2020 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał wniosku z 25 maja 1949 r., a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu. Skarga o wymierzenie organowi grzywny jest zatem zasadna. Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 ppsa grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Analizując przebieg postępowania administracyjnego od chwili otrzymania przez Prezydenta [...] prawomocnego wyroku Sądu z 31 lipca 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 85/20 wraz z aktami sprawy Sąd uznał, że zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł. Na wysokość orzeczonej grzywny miały wpływ takie okoliczności jak to, że zwłoka organu w wykonaniu wyroku Sądu nie jest rażąco nadmierna, na tle innych tego typu spraw, wynosi 11 miesięcy. Nie można pominąć i tego, że jest to też pierwszy przypadek zwłoki organu w wykonaniu wyroku Sądu z 31 lipca 2020 r., jaki miał miejsce w niniejszej sprawie. Poza tym Sądowi znana jest z urzędu duża ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta [...] w trybie dekretu. Okoliczność ta nie uwalnia organu od odpowiedzialności za niewykonanie prawomocnego wyroku Sądu, niemniej jednak musi być uwzględniona przy nakładaniu tego tytułu sankcji ustawowych. Sąd miał także na uwadze także to, że sprawy dekretowe są sprawami skomplikowanymi, ponieważ odnoszą się także do okoliczności o odległej perspektywie czasowej, a przez to trudnych do wyjaśnienia. W tej sytuacji Sąd, uznał, że grzywna w orzeczonej wysokości będzie dla organu adekwatną do okoliczności sprawy sankcją finansową. W ocenie Sądu wskazane wyżej okoliczności niniejszej sprawy świadczą także o tym, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu powyższego wyroku Sądu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ppsa. Zdaniem Sądu tego rodzaju dodatkowa sankcja finansowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków niewykonywania wyroków sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie taki przypadek, z opisanych względów, nie zachodził. Sąd zwraca uwagę, że w sprawie zainicjowanej skargą na niewykonanie wyroku nie jest badany cały okres zwłoki Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku dekretowego (co do gruntu komunalnego od otrzymania przez organ wraz z aktami sprawy decyzji SKO w W. z [...] kwietnia 2012 r., a co do gruntu skarbowego od otrzymania przez organ wraz z aktami sprawy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r.). W niniejszej sprawie Sąd badał jedynie okres zwłoki organu, jaki zaistniał po upływie terminu wyznaczonego przez Sąd w prawomocnym wyroku z 31 lipca 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 85/20. W niniejszej sprawie ten termin (3 miesięcy) upłynął 16 marca 2021 r. Skarżący pomija to, że po otrzymaniu prawomocnego wyroku Sądu z 31 lipca 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 85/20 Prezydent [...] nie był zupełnie bezczynny. Organ włączył do akt sprawy informacje z rejestru gruntów z [...] czerwca 2021 r. dla działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Organ wystawił też [...] stycznia 2021 r. zlecenie dla geodety na wykonanie opracowania geodezyjnego dawnej nieruchomości hipotecznej ze sprawozdaniem z badań ksiąg hipotecznych i archiwalnych. Aneksem nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. i Aneksem nr [...] z [...] czerwca 2021 r. organ zmieniał termin realizacji zlecenia na odpowiednio: [...] czerwca 2021 r. i [...] sierpnia 2021 r. w związku z wnioskami geodety A. K. z [...] kwietnia 2021 r. i [...] czerwca 2021 r. o przedłużenie terminu wykonania zlecenia ze względu na okres epidemiczny i trudności w dostępie do materiałów archiwalnych (a nie geodezyjnych). Trzeba też wskazać, że podział sygnalizowany w piśmie skarżącego z 6 października 2021 r. dotyczył działki nr [...], mapa podziału nosi zaś datę [...] lutego 2016 r. i dotyczy tylko dawnej działki nr [...]. Brak natomiast w aktach sprawy opracowania geodezyjno-prawnego, dotyczącego całej dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. jako [...]" dz. [...],[...] i [...]. Poza tym nie jest wykluczone, że po zrealizowaniu inwestycji dotyczącej budowy II linii metra (część zachodnia) mogły nastąpić, w stosunku do mapy podziału z daty [...] lutego 2016 r., zmiany w stanie geodezyjnoprawnym części gruntów wchodzących w dawną nieruchomość hipoteczną. Z akt sprawy wynika, że decyzja dotycząca lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. budowy II linii metra z [...] marca 2015 r. nr [...] dotyczyła m.in. obrębu ewidencyjnego [...] w tym działki nr [...], ale także działki nr [...]. Zatem wykonanie aktualnego opracowania geodezyjnego dla całej nieruchomości hipotecznej jest jak najbardziej uzasadnione. W tym zakresie Prezydent [...] uzależniony jest jednak od działań biegłego geodety. Zatem zwłoka organu w rozpatrzeniu niniejszej sprawy w dużej mierze wynika z tego, że biegły geodeta nie sporządził w wyznacznym terminie opracowania geodezyjnego. W tej sytuacji Sąd uznał, że nie było podstaw do wymierzenia organowi grzywny we wnioskowanej przez skarżącego wysokości i do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że domaganie się przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej wymaga wykazania powstania szkody na skutek niewykonania wyroku Sądu (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2354/16; wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17). Taka szkoda nie została w niniejszej sprawie wykazana. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 ppsa (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 154 § 7 ppsa (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego od skargi (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 i art. 120 ppsa.