I OSK 592/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 875/18 w sprawie ze skargi S. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 494/13 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 3; 2. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 30 000 (trzydzieści tysięcy) złotych; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz S. K. sumę pieniężną w wysokości 10 000 (dziesięć tysięcy) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz S. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 875/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi S.K. (dalej także, jako: "skarżący") na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 494/13, wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 20 000,00 zł (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 5 000,00 zł (pkt 3); zasądził od organu na rzecz skarżącego 680,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego (pkt 4). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. S.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 494/13. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z 24 marca 2011 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położną w W. przy ul. [...], pochodzącą z nieruchomości hipotecznej KW [...] - dawny proj. nr nieruchomości [...] o powierzchni 107 m2, w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Wobec powyższego skarżący wniósł o: wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy zasądzonej grzywny, stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wskazał, że w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość konieczne jest zlecenie wykonania nowego operatu szacunkowego, ponieważ operat szacunkowy z 2016 r. stracił ważność. Dalsze czynności w sprawie podjęte zostaną zatem po wykonaniu ww. operatu szacunkowego oraz zwrocie akt z Sądu. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył art. 154 § 1 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.". Wskazał, że z treści ww. przepisów wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, obie te przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 494/13 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z 24 marca 2011 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położną w W. przy ul. [...], pochodzącą z nieruchomości hipotecznej KW [...] - dawny proj. nr nieruchomości [...] o powierzchni 107 m2, w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Przed wniesieniem przedmiotowej skargi skarżący pismem z 9 kwietnia 2018 r. wezwał Prezydenta [...] do jego wykonania. Procesowy wymóg wniesienia skargi został zatem spełniony. Sąd I instancji podniósł, że do dnia wydania wyroku Prezydent [...] nie rozstrzygnął wskazanego na wstępie wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd ten uznał za uzasadniony. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 20 000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia wyznaczonego terminu załatwienia sprawy. Wymierzając grzywnę w takiej kwocie Sąd wziął pod uwagę ponad czteroletni okres niewykonania przez organ prawomocnego wyroku z 19 grudnia 2013 r., jak również to, że mimo wymierzenia organowi już czterokrotnie grzywny prawomocnymi wyrokami Sądu z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2493/14, z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1193/15, z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 329/16 i z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1292/17, organ wciąż nie wydał decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość objętą złożonym wnioskiem. Ponadto brakiem odpowiedniego działania organ doprowadził do utraty ważności sporządzonego już w sprawie operatu szacunkowego i konieczności ponownego jego sporządzenia. Sąd podkreślił, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Natomiast wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. W ocenie Sądu I instancji obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. ma charakter rażącego naruszenia prawa. Przy dokonywaniu tej oceny Sąd wziął pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego terminu na załatwienie sprawy oraz fakt, że od 7 marca 2018 r., w którym do organu wpłynął odpis prawomocnego wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1292/17 wraz z aktami administracyjnymi sprawy, organ nie dokonał żadnej czynności mającej odzwierciedlenie w aktach sprawy, zmierzającej do rozpoznania opisanego wniosku odszkodowawczego i to pomimo wezwania skarżącego z 9 kwietnia 2018 r. do wykonania wyroku z 19 grudnia 2013 r. Powołana przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność, że w sprawie konieczne jest zlecenie wykonania nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, ze względu na to, że operat szacunkowy, który wykonany został w 2016 r. stracił ważność, jest w całości okolicznością wynikającą z całkowitego braku aktywności organu w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł tytułem zadośćuczynienia za zaistniałe opóźnienie w wykonaniu powołanego wyżej wyroku. Sąd uznał, że kwota ta jest adekwatna jako zadośćuczynienie za doznaną przez stronę krzywdę wynikłą z dotychczasowego niewykonania wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części tj. w pkt 1 i 3. Wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości maksymalnej, tj. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia – 42 715,10 zł oraz przyznania mu sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 20 000,00 zł. Alternatywnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 20 000 zł oraz uznaniu, że wymierzona grzywna w takiej wysokości spełni wystarczająco represyjną i dyscyplinującą funkcję w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z wysokości dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku, a zwłaszcza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2017 r. o sygn. akt: I SA/Wa 1292/17 wynika, iż grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie odniesie zamierzonego skutku; 2) art. 154 § 7 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości, która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność oraz czas trwania postępowania administracyjnego, nie stanowi wystarczającej rekompensaty i zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej i jej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do wysokości wymierzonej grzywny (pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku) oraz wysokości przyznanej sumy pieniężnej (pkt 3 sentencji zaskarżonego wyroku). W tym zakresie, za usprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w całej rozciągłości podziela pogląd i wywody zaprezentowane w powołanym przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17. Przypomnieć zatem wypadnie, że wykonanie wyroków sądu administracyjnego, uwzględniających skargę polega na zastosowaniu się przez organ administracyjny w ponownym postępowaniu do oceny prawnej, wyrażonej w tym wyroku. Wynika to wprost z art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Zaś związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Niewykonanie orzeczenia sądu administracyjnego polega więc na niezastosowaniu się przez organ administracji w ponownym postępowaniu administracyjnym do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia tego sądu. Za szczególnie groźną dla porządku prawnego postać niewykonania orzeczenia ustawodawca uznał niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ dla przeciwdziałania temu niebezpiecznemu zjawisku przewidział szczególny tryb postępowania w postaci możliwości wniesienia przez stronę skargi na niewykonanie takiego wyroku. Zgodnie z art. 154 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia tej skargi sąd może zastosować następujące środki dyscyplinujące: 1) wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 2) orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego; 3) przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6; a ponadto 4) sąd ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zaś 5) osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Środek dyscyplinujący wymieniony w punkcie 3) został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) i wszedł w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Ma on szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Podkreślić należy, że przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast rozstrzyganie, który z tych środków, czy też oba z nich, ma zostać zastosowany i w jakiej wysokości zostało pozostawione orzecznictwu sądów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że podejmując rozstrzygnięcie w kwestii zastosowania każdego z tych środków, sąd administracyjny powinien mieć na względzie: a) stopień naruszenia prawa przez organ administracyjny (funkcja represyjna), b) efektywność jego zastosowania, a więc wyrządzenie organowi określonej dolegliwości finansowej w celu przymuszenia go do wykonania prawomocnego wyroku (funkcja prewencyjna) i c) zasadność wynagrodzenia stronie cierpień i niedostatków związanych z niewykonaniem wyroku (funkcja kompensacyjna). Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, w procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć świadomość, że uzyskanie przez skarżącego korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej. Wielokrotnie skarżący doznają usprawiedliwionego poczucia bezsilności. Dlatego też, zastosowaniu tego środka dyscyplinującego przyświeca jeszcze jeden cel, który należy mieć na względzie przy interpretacji art. 154 § 7 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie uwzględnił powyższych aspektów, czym naruszył inkryminowane przepisy. Przyznanie bowiem sumy pieniężnej w kwocie zaledwie 5 000,00 złotych w sytuacji, w której organ nie wykonuje prawomocnego wyroku i to pomimo uwzględnienia już wcześniejszej skargi na jego niewykonanie, nie spełnia celu, dla którego środek ten został ustanowiony. Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast, że kwota 10.000,00 złotych jest w okolicznościach niniejszej sprawy adekwatna do doznanych przez skarżącego dolegliwości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, że również wymierzona przez Sąd I instancji grzywna jest zbyt niska, aby przymusić organ do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 494/13. Najlepszym tego dowodem jest fakt, że od daty, w której miał on być wykonany (tj. 12 maja 2014 r.) upłynęło już ponad 5 lat, a od poprzedniego wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. – blisko 2 lata (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1292/17). Brak informacji od stron niniejszego postępowania pozwala też przypuszczać, że również pomimo upływu kolejnych 10 miesięcy od daty wydania zaskarżonego wyroku, wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r. nadal pozostaje niewykonany. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że grzywna w wysokości 30.000,00 złotych dostatecznie zmobilizuje organ do wykonania wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 - 3 sentencji na podstawie art. 188 i art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi kasacyjnej oraz opłata za czynności radcy prawnego ustalona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).