I SA/Wa 1477/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) sędzia NSA Anna Lech asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Rafał Puścian po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Powiatu L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie komunalizacji mienia gminnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Powiatu L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa, przez Gminę i Miasto N., własności nieruchomości położonej w N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Decyzja ostateczna została wydana w oparciu o następujące ustalenia stanu faktycznego i prawnego: Wojewoda [...] powołaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 1993 r., na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził komunalizację z mocy prawa na rzecz Gminy i Miasta N. oznaczonej wyżej nieruchomości. Od decyzji komunalizacyjnej nie wniesiono odwołania, wskutek czego stała się ostateczna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił Powiat L. wskazując na naruszenie art. 11 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wnioskodawca poinformował, że w dniu komunalizacji na przedmiotowej nieruchomości istniał budynek Przychodni Rejonowej, a ponadto decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] nieruchomość została przekazana w zarząd Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu w L. Po zawiadomieniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wszczęciu postępowania nadzorczego Burmistrz N. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Zakładu Podstawowej Opieki Zdrowotnej w L., w tym nieruchomość gruntowa oznaczona nr [...] o pow. [...] m2, stało się z mocy prawa mieniem Powiatu L. Postępowanie nadzorcze wszczęte tym wnioskiem zostało zawieszone postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], który uznał, że rozpatrzenie sprawy zależy od wyniku postępowania nadzorczego dotyczącego komunalizacji nieruchomości. Rozpatrując wniosek Powiatu L. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wziął pod uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych i w związku z tym może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadkach określonych w art. 156 § 1 kpa. O rażącym naruszeniu prawa jako jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie można mówić tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., który stanowi, iż mienie gminne w rozumieniu przepisu art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 26, poz. 139 ze zm.), staje się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem gminy, na obszarze której jest ono położone. Z materiału dowodowego wynika, że w latach 1957-1958 dokonano scalenia gruntów Miasta N. z jednoczesnym wydzieleniem z gruntów uczestników scalenia [...] działek o łącznej powierzchni [...] ha na cele użyteczności publicznej. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1991 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169), grunty wydzielone w toku scalenia na cele użyteczności publicznej, a wśród nich i działka nr [...], zostały uznane za mienie gminne. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i potwierdza stan istniejący w dniu 5 lipca 1963 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych,; nie ma więc znaczenia, że została wydana już po dacie komunalizacji. Z akt sprawy wynika też, że przedmiotowa nieruchomość decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] została przekazana w zarząd Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu w L. W treści tej decyzji wskazano, że podlegająca przekazaniu w zarząd działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i że w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta N. jest przeznaczona pod usługi zdrowia. Z tego wynika, że już wcześniej Wojewódzki Szpital Zespolony był posiadaczem nieruchomości, lecz nie dysponował tytułem prawnym do niej. Na tle powyższych ustaleń Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że za miarodajny należy przyjąć stan prawny nieruchomości ukształtowany decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1991 r. o uznaniu działki nr [...] za mienie gminne, a nie wynikający z konstytutywnej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1988 r. o przekazaniu działki w zarząd Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu w L. Najpierw bowiem przedmiotowa nieruchomość została zakwalifikowana do mienia gminnego, a dopiero później została obciążona prawem zarządu. W dniu komunalizacji nieruchomość posiadała więc cechę mienia gminnego, tym samym więc spełniona była hipoteza art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W ocenie organu nadzoru decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. nie uchybia przepisom prawa obowiązującego w dniu jej wydania. Inne rozstrzygnięcie byłoby możliwe jedynie w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1991r., jednakże do oceny tej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest upoważniony. Organ wskazał ponadto, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem wyłączeniu z komunalizacji w trybie w nim przewidzianym podlegają jedynie składniki mienia, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 tej ustawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Powiat L. zarzucił, że odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z 1993 roku Minister Spraw Wewnętrznych pominął zasadniczą kwestię, na którą wnioskodawca zwracał uwagę, a mianowicie okoliczność, iz przedmiotowa nieruchomość w dacie komunalizacji była własnością Skarbu Państwa, na której posadowiony był budynek stanowiący również własność Skarbu Państwa. Budynek służył i nadal służy wykonywaniu zadań z zakresu opieki zdrowotnej, które od 1999 roku są zadaniami powiatu. Wojewódzki Szpital Zespolony w L. posiadał decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Państwowa jednostka organizacyjna, jaka był Szpital, mogła mieć w zarządzie tylko grunty Skarbu Państwa (art. 33 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), a zatem dopóki w obiegu prawnym pozostawała decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, nieruchomość ta nie mogła być skomunalizowana. Prawo trwałego zarządu wygasło dopiero w 1998 roku wraz z likwidacją Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego. Budynek znajdujący się na gruncie nie został ujawniony w karcie inwentaryzacyjnej, która stanowiła podstawę do wydania decyzji komunalizacyjnej. Wydanie takiej decyzji stanowi rażące naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem bezzasadnie pozbawiała Skarb Państwa, a obecnie Powiat L. własności budynku zbudowanego z jego środków. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy uprzednio wydaną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] marca 1993 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko w kwestii legalności tej decyzji. Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Stan prawny nieruchomości wynikał bowiem z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1991 r. i sięgał stanu z dnia 5 lipca 1963 r., a więc ukształtowany był wcześniej, aniżeli stan wynikający z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w N. o przekazaniu nieruchomości w zarząd (decyzja z dnia [...] grudnia 1988 r.). Organ zgodził się z zarzutem, iż w decyzji komunalizacyjnej nie rozstrzygnięto kwestii praw do budynku, ponieważ w karcie inwetaryzacyjnej nieruchomość została opisana jako działka budowlana, a nie jako działka zabudowana. Nie jest to jednak wada wystarczająca do wyeliminowania ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, gdyż nie zalicza się do wad ciężkich, kwalifikowanych i można było usunąć ją w toku instancyjnym – odwoławczym. Zdaniem organu nietrafny jest także zarzut rażącego naruszenia art. 7 ust 2 ustawy komunalizacyjnej. Jeżeli bowiem naruszenie to miałoby polegać na pozbawieniu prawa własności budynku położonego na działce nr [...], to kwestia ta sprowadza się do roszczenia cywilnoprawnego, które może być dochodzone w odrębnym trybie przed sądem powszechnym. Na ostateczną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Powiat L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Skarżący twierdzi, że będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. rażąco narusza art. 7 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zapis w karcie inwentaryzacyjnej wprowadził w błąd organ wydający decyzję w sprawie komunalizacji, wykazywał bowiem że przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana. Wojewoda wydając decyzję potwierdzającą własność gruntu potwierdził tym samym prawo własności budynku, który faktycznie znajdował się na gruncie, ale komunalizacji nie podlegał. Zatem komunalizacja nieruchomości nastąpiła z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W ocenie skarżącego niezrozumiałe jest twierdzenie organu, jakoby oparcie decyzji komunalizacyjnej na błędnych zapisach w karcie inwentaryzacyjnej nie stanowiło kwalifikowanej wady decyzji, a jedynie wadę dająca się usunąć w toku instancyjnym – odwoławczym. Zdaniem skarżącego organ całkowicie dowolnie klasyfikuje, co się zalicza, a co nie, do tzw. wad ciężkich, kwalifikowanych. Rozstrzygnięcie winno znajdować oparcie w obowiązującym przepisie prawa, czego w rozstrzygnięciu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ma. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza że Sąd obowiązany jest zbadać, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostały wydane z naruszeniem prawa. Należy przede wszystkim podkreślić, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, w związku z tym przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie istnienia tych wad. Postępowanie nadzorcze podlega tym samym zasadom co postępowanie zwykłe, co oznacza, że w jego toku organ jest obowiązany przestrzegać zasady określone w art. 7, 77 i 80 kpa. Z tych względów obowiązkiem organu nadzoru dokonującego oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, jest szczegółowe wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego według stanu z dnia wydania kontrolowanej decyzji. Zaskarżona decyzja tych wymogów nie spełnia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zgromadził niezbędny materiał dowodowy, lecz nie ocenił go zgodnie z powyższymi zasadami. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. organ sprowadził tezę uzasadnienia swojej decyzji do stwierdzenia, iż decyzja komunalizacyjna nie narusza prawa, ponieważ nie budzi wątpliwości, że w dniu 27 maja 1997 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie gminne, tak bowiem wynikało z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1991 r. Rozumowanie takie polega na znacznym uproszczeniu. Dokumenty zgromadzone w sprawie świadczą, że do wydania decyzji komunalizacyjnej doszło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny oraz nienależycie wyjaśniony stan prawny nieruchomości. Jest poza sporem, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] była zabudowana budynkiem Przychodni Rejonowej w N. Tymczasem w karcie inwentaryzacyjnej przedmiotową nieruchomość wykazano jako działkę niezabudowaną. Zatem decyzja komunalizacyjna, której integralną część stanowiła wspomniana karta inwentaryzacyjna, orzekała w przedmiocie niezgodnym z jego rzeczywistym stanem. Stwierdzić należy, iż bez obrazy art. 46 kc, niedopuszczalne było orzeczenie o komunalizacji nieruchomości w odniesieniu tylko do gruntu w sytuacji, gdy będący częścią składową tej nieruchomości budynek nie stanowił odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Po drugie – w karcie inwentaryzacyjnej określono przedmiotową nieruchomość jako mienie gminne, co znajdowało uzasadnienie w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1991 r. Zauważyć jednak należy, że równocześnie w rubryce 12 karty inwentaryzacyjnej zaznaczono, iż nieruchomość pozostaje w zarządzie Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w L. na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...]. Taki stan prawny nieruchomości pozostawał w rażącej sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, iż państwowej jednostce organizacyjnej może być przekazana w zarząd wyłącznie nieruchomość stanowiąca część mienia ogólnonarodowego (państwowego). Mienie gminne do tej kategorii własności nie należało. Również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303 ze zm.) nie dopuszczały możliwości przekazania w zarząd państwowej jednostce organizacyjnej nieruchomości stanowiącej mienie gromadzkie (gminne). Wydanie w tej sytuacji przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. było równoznaczne z rażącym naruszeniem tego przepisu jako materialnej podstawy decyzji. Stanowiło to również rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa wskutek niepodjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem wymagań interesu społecznego. Za uproszczone i w konsekwencji błędne należy zatem uznać stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który zrelatywizował ocenę legalności decyzji komunalizacyjnej wyłącznie w odniesieniu do decyzji o uznaniu przedmiotowej nieruchomości za mienie gminne. Skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. z powodu naruszenia art. 156 ust. 1 pkt 2 kpa, jak również naruszenia art. 80 kpa przez dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w aktach sprawy. Naruszenia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.