I SA/Wa 1479/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania K. K., działającego jako opiekun prawny A. K. ,od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1975 r. o przekazaniu w użytkowanie Przedsiębiorstwu [...] nieruchomości położonych w W. przy ul. [...], utrzymał decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lutego 1998 r., A. K. wystąpił o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5 kodeksu postępowania administracyjnego, postępowania zakończonego w/w decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] wraz ze stwierdzeniem wygaśnięcia tej decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. Nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., Starosta Powiatu [...] odmówił wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Na skutek wniesionej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2000 r. uchylił zarówno decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. jak i decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. Dnia [...] maja 2003 r. Prezydent W. decyzją nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika [...], Wydział Terenów z dnia [...] lipca 1975 r. o przekazaniu w użytkowanie Przedsiębiorstwu [...] obecnie Przedsiębiorstwo [...] nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., Nr [...] Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję Prezydenta W. i wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy w sprawie został zachowany termin do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania określony wart 148 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2006r Nr [...] odmówił wznowienia postępowania z uwagi na niespełnienie przesłanek formalnych (uchybienie terminowi) dla wszczęcia postępowania zakończonego decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1975 r. wskazując jednocześnie, że nie znalazł podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie ani też wniosek taki nie został zgłoszony. Z uwagi na fakt, iż zarzuty skarżącego oparte zostały o art. 145 § 1 pkt. 1, 2, 4 i 5 k.p.a. kolejno, szczegółowo ustosunkował się do ich treści: Wskazał, że art.145par.1 pkt.1 k.p.a. jako podstawę wznowienia wskazuje, iż dowody na których oparto decyzję okazały się fałszywe. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca powołał się na wyrok NSA z dnia 21 maja 1996 r. sygn. I SA 1171/95, który zapadł w sprawie decyzji Wojewody [...] odmawiającej komunalizacji przedmiotowej nieruchomości w którym Sąd ten wyraził pogląd, że przedsiębiorstwo [...] i jego następca prawny [...] nie zaliczają się do przedsiębiorstw użyteczności publicznej, co oznacza, że zarząd wykonywany przez te przedsiębiorstwa opiera się na art. 25 ust 1 ustawy prawo lokalowe z 1987 r. skutkiem czego prywatny budynek nie mógł być w dacie wydania decyzji z [...] lipca 1975 r. przekazany w zarząd. Nie wdając się w merytoryczną ocenę powyższego argumentu organ stwierdził, iż brak jest informacji kiedy A. K. zapoznał się z wymienionym wyrokiem i powziął wiadomość o tym, iż jest to podstawa do wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, ale z całą pewnością wiedział o tym nie później niż w dniu [...] września 1996 r. - gdyż z tą datą do Urzędu Rejonowego zostało skierowane jego pismo, w którym się na ten wyrok powoływał. Wobec powyższego został przekroczony termin jednego miesiąca na złożenie wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 145 § pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego jako podstawę wznowienia postępowania podaje okoliczność, iż decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. W uzasadnieniu tego punktu wniosku A. K. wskazał, że został usunięty z nieruchomości w 1976 r. na podstawie sfałszowanego zawiadomienia o wywłaszczeniu nieruchomości. Odnośnie tego zarzutu organ stwierdził, że nawet bez merytorycznej analizy, czy w/w zawiadomienie miało wpływ na wydanie decyzji z [...] lipca 1975 r. oraz, czy fakt jego sfałszowania został stwierdzony prawomocnym wyrokiem sądu, nie budzi wątpliwości, że A. K. powziął wiadomość o tym zawiadomieniu - zgodnie z własnym oświadczeniem - w roku 1976, a to oznacza, że również został przekroczony termin pozwalający na wznowienie postępowania w oparciu o ten zarzut. Art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że podstawą wznowienia postępowania może być okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ potwierdził, że wyrokiem z dnia 25 stycznia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że A. K. posiada przymiot strony w każdym postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji z [...] lipca 1975 r. Nie zostało jednakże wprost stwierdzone, że wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w 1975 roku. Merytoryczna ocena w/w zagadnienia powinna zostać przeprowadzona w postępowaniu dotyczącym uchylenia decyzji, natomiast w postępowaniu wstępnym określić należy, czy wniosek oparty na art. 145 § 1 pkt 4 został złożony w terminie. Wskazał, że z akt sprawy nie wynika, kiedy A. K. dowiedział się o istnieniu decyzji z [...] lipca 1975 roku. Informacji na ten temat nie potrafił dostarczyć również obecny opiekun A. K., jego syn, K. K. Jednakże można jednoznacznie stwierdzić, że wnioskodawca wiedział o istnieniu i znał treść decyzji nie później niż w dniu [...] września 1996 r. - gdyż z taką datą wpłynęło do Urzędu Rejonowego jego pismo , w którym pisał o decyzji z [...] lipca 1975 r. domagając się uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego Nr [...]z dnia [...].09.1996 r. oraz przyznania mu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...]. Z tego wynika, iż wnioskodawca dowiedział się o istnieniu decyzji z dnia [...] lipca 1975 r. wcześniej niż na miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. Art. 145 § 1 ust 5 kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że możliwe jest wznowienie postępowania jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jako takie nowe okoliczności i dowody A. K. wskazał: 1. okoliczność iż decyzja z dnia [...] maja 1975 r. została uzyskana w wyniku przestępstwa sfałszowania zawiadomienia o wywłaszczeniu i pozbawieniu uczestnictwa w postępowaniu, 2. stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 21 maja 1996 r., że zarządzanie przez [...] nieruchomością stanowiło jedynie prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia, 3. stwierdzenie Wojewody [...] w decyzji z dnia [...] października 1994 r., że budynek stanowi własność A. K. Nie badając, prawdziwości i zasadności przedstawionych zarzutów, organ stwierdził, iż o decyzji Wojewody [...] A. K. wiedział wcześniej niż na miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ był jej stroną, natomiast wyrok NSA był wnioskodawcy znany nie później niż w dniu 27 września 1996 r. - z taką datą do Urzędu Rejonowego zostało skierowane pismo, w którym wnioskodawca się na ten wyrok powoływał. Zagadnienie opisane w pkt. 1 zostało już omówione powyżej. A. K. otrzymał - wedle własnego oświadczenia sfałszowane zawiadomienie o decyzji wywłaszczeniowej w 1976 roku. W dniu [...] października 2006 r. K. K. działając jako opiekun prawny A. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta W. z [...] października 2006 r. wnosząc o jej zmianę i wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1975 r. Pismem z dnia [...] września 2010 r. adresowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydział Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych E.K. poinformowała, że Sąd Rejonowy dla W. postanowieniem z dnia [...] września 2008r, sygn. akt [...] ustanowił ją opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego A. K. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] w całości podzielił argumentację organu I instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2006 r. i wskazał, że ze złożonego w Urzędzie Rejonowym w W. w dniu [...] września 1996 r. pisma oraz wniosku o wznowienie postępowania złożonego w dniu [...] lutego 1998 r. jednoznacznie wynika, że został przekroczony termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Na potwierdzenie swojego stanowiska Wojewoda powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Od decyzji powyższej pismem z dnia [...] lipca 2011 r. E. K. opiekun prawny A. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Wojewodzie [...]: – naruszenie art. 7, 8, 9 kodeksu postępowania administracyjnego twierdząc, iż w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy; – art. 12 i 35 kpa, poprzez nadmierne przedłużanie postępowanie; – art. 77 kpa poprzez nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz pominięcia istotnych okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że rozpoznając niniejszą sprawę Wojewoda zajął się jedynie kwestiami formalnymi pomijając merytoryczną zasadność wniosku o wznowienie postępowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Wznowienie postępowania administracyjnego - jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych - co w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony - oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 kpa, a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia pochodzi bezspornie (w sposób nie budzący wątpliwości) od osoby nie mającej (nie mogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu albo, że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 kpa). Dopiero gdy postępowanie wstępne wykaże, że nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 kpa), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 kpa tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z przywołanych unormowań wynika, że w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje w tej fazie proceduralnej sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, czy był do tego legitymowany oraz czy zachował wskazany w ustawie termin. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzania postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 kpa). Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że organy orzekające w pierwszym etapie postępowania, o którym mowa wyżej, wyjaśniły i ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości i akceptowany przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej, że przyczyny wznowienia postępowania wskazane przez wnioskodawcę we wniosku o wznowienie, były mu znane znacznie wcześniej niż to przewiduje treść art. 148 § 1 i 2 kpa. Tym samym wniosek złożony został z uchybieniem terminu jednego miesiąca od dnia gdy skarżący dowiedział się o wskazanych przez siebie okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia oraz o decyzji o której mowa w paragrafie 2 cytowanego przepisu. Decydująca o wskazanej ocenie jest niewątpliwie treść pisma samego skarżącego z dnia [...] września 1996 r. skonfrontowana z treścią uzasadnienia jego wniosku o wznowienie. Skarżący A. K., działający poprzez swojego opiekuna prawnego – E. K. nie kwestionuje zresztą tej okoliczności a jedynie wskazuje w skardze, że skupienie się przez organy obu instancji na kwestiach formalnych z pominięciem merytorycznych zarzutów skarżącego stanowi naruszenie zasady obowiązku pogłębiania zaufania do organów państwa, dążenia do wyjawienia prawdy, poszanowania interesu obywateli i zasad sprawiedliwości społecznej. Pogląd ten nie zasługuje na akceptację. Merytoryczna faza rozpoznania sprawy ze skargi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest bowiem obligatoryjnie poprzedzona weryfikacją zaistnienia lub niezaistnienia przesłanek formalnych. Ich wystąpienie determinuje orzeczenie o odmowie wznowienia postępowania bez względu na trafność zarzutów faktycznych. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07 LEX Nr 4887, który wskazał, że gdy w świetle twierdzeń wynikających z wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot nie będący stroną, albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Dopiero w wypadku stwierdzenia spełnienia warunków formalnych , organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Zarzuty skarżącego odnoszące się do przewlekłości postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nie mogą być uwzględnione. Opieszałość organów administracji publicznej przy rozpatrywaniu powierzonym im spraw może być bowiem sygnalizowana i ewentualnie dyscyplinowana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa m.in. art. 35-38 kpa oraz art. 149 i następne ppsa. Inicjatywa strony w tym względzie powinna jednak mieć miejsce przed merytorycznym zakończeniem sprawy a nie na etapie rozpoznania skargi jak w sprawie niniejszej. Nietrafny jest także zarzut nawiązujący do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Zważyć należy, iż organy administracji publicznej orzekają w oparciu o twierdzenia, wnioski i materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w dacie wydawania decyzji. Wniosek taki (a tym bardziej jego uzasadnienie faktyczne), w postępowaniu administracyjnym, nie został przez skarżącego sformułowany a jego wskazanie w treści skargi także nie jest jednoznaczne ani też uzasadnione okolicznościami usprawiedliwiającymi opóźnienie. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia uchybienia organu w tym względzie. Dokonywanie przez A. K. opłat podatkowych za sporną nieruchomość pozostaje bez związku ze sprawą niniejszą. Mając to na uwadze Sąd uznał, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie dopuściły się zarzucanego im naruszenia art. 7, 8, 9 i 77 kpa jak również art. 12 i 35 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.