I SA/Wa 1484/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi D. M., M. K., J. R., E. K., M. H., M. O. i K. D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania D. M., M. K., J. R., E. K., M. H., M. O. i K. D. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] o odmowie potwierdzenia na rzecz D. M., M. K., Jana R., E. K. oraz M. H. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. D. M., M. K., J. R., E. K. wnioskiem z 4 listopada 2009 r. zwrócili się do Wojewody [...] o zmianę: - zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...] potwierdzającego D. M. prawo do ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnym obszarem RP, - decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] potwierdzającej M. K. prawo do ekwiwalentu za minie pozostawione poza obecnym obszarem RP, - decyzji z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] potwierdzającej J. R. prawo do ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnym obszarem RP, - decyzji z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] potwierdzającej E. K. prawo do ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnym obszarem RP. Wnioskodawcy wskazali, że zgodnie z obowiązującą w dacie wydania zaskarżonych decyzji ustawą z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418 ze zm.) świadczenie powinno być zwaloryzowane na dzień realizacji prawa do rekompensaty w związku z czym świadczenia te wymagają zmiany w tym zakresie w trybie art. 155 kpa, co do wysokości wartości nieruchomości pozostawionych. Innymi słowy wnioskodawcy nie zakwestionowali decyzji przyznających im prawo do rekompensaty, ale zwrócili się o waloryzację wartości nieruchomości na dzień wypłaty rekompensaty. Zdaniem stron postępowania administracyjnego dokonana metoda waloryzacji poprzez zastosowanie wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych okazała się nieadekwatna do zmian wartości nieruchomości jakie można obecnie zaobserwować. W piśmie z dnia 25 listopada 2009 r. wniosek o zmianę poparł również M. H. działający osobiście i jako pełnomocnik K. D. i M. O. (pełnomocnictwo z dnia 23 listopada 2009 r.) - spadkobierców po L. H., któremu na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] potwierdzono prawo do ekwiwalentu za minie pozostawione poza obecnym obszarem RP. Wojewoda [...] prowadząc postępowanie zauważył, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Organ pierwszej instancji przytoczył również treść przepisu art. 57 § 5 kpa stwierdzając, że pełnomocnik wnioskodawców P. K. skorzystał z formy przewidzianej w art. 57 § 5 pkt 2 tego przepisu nadając pismo w placówce operatora publicznego. Zaznaczył, że pierwsze pismo radcy prawnego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nosiło datę 4 listopada 2009 r. (data wpływu do organu 9 listopada 2009 r.), co oznacza, że zgłoszenie roszczenia nastąpiło po dniu 31 grudnia 2008 r., a więc po terminie przewidzianym w ustawie. Wobec powyższego Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2010 r., [...] odmówił potwierdzenia D. M., M. K., J. R., E. K. i M. H. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Od powyższej decyzji D. M., M. K., J. R., Ewa K. M. H., M. O. i K. D. wnieśli odwołanie do Ministra Skarbu Państwa. Odwołujący się wskazali, że ustawa z 8 lipca 2005 r. nie stoi na przeszkodzie w zwaloryzowaniu wartości nieruchomości pozostawionej i zmiany na podstawie art. 155 kpa prawomocnej decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Zaznaczyli, że za zmianą zaświadczenia przemawia słuszny interes strony, gdyż brak jest możliwości odwołania się w procesie waloryzacji do wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego co powoduje, że przeprowadzona waloryzacja nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP. Prowadząc postępowanie odwoławcze Minister Skarbu Państwa zauważył, że wbrew ustaleniom Wojewody [...] zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa nie jest w żaden sposób ograniczona terminem złożenia wniosku w tym zakresie. Zmiana ta może nastąpić w każdym czasie. Zaznaczył jednak, że w rozpoznawanej przez niego sprawie nastąpiła zmiana stanu prawnego, bowiem w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji waloryzacyjnej obowiązywała ustawa z 8 lipca 2005 r. Organ odwoławczy podkreślił, że zmiana stanu prawnego powoduje, iż strona może wystąpić z ponownym wnioskiem o wydanie decyzji już na zasadzie obowiązujących przepisów w tym zakresie. Zaznaczył, że nie uzasadnia to jednak zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Skoro bowiem skarżący uznali ustawę z 2005 r. za korzystniejszą mogli wystąpić o wszczęcie nowego postępowania administracyjnego w sprawie realizacji prawa do rekompensaty na nowej podstawie prawnej. W razie bowiem zmiany stanu prawnego nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, zaś postępowanie prowadzone w trybie art. 155 może dotyczyć tylko i wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Za chybione Minister Skarbu Państwa uznał argumenty odwołujących się, że ustawa z 8 lipca 2005 r. nie stoi na przeszkodzie w zwaloryzowaniu wartości nieruchomości pozostawionej i zmiany na podstawie art. 155 kpa prawomocnej decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, jak również stwierdzenie, że przeprowadzona waloryzacja nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP narażając uprawnionych na straty. Organ odwoławczy zauważył, że zmiana stanu prawnego powoduje, iż strona może wystąpić z ponownym wnioskiem o wydanie decyzji już na zasadzie obowiązujących przepisów w tym zakresie, jednak nie uzasadnia to zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Zaznaczył, że skoro skarżący uznali za korzystniejszą ustawę z 2005 r. mogli wystąpić o wszczęcie nowego postępowania administracyjnego w sprawie realizacji prawa do rekompensaty na nowej podstawie prawnej, gdyż w razie zmiany stanu prawnego nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa zmiana decyzji wyłącznie w części dotyczącej wartości nieruchomości na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. stanowi rozstrzygnięcie kwestii nowych. W konsekwencji organ dodał, że skoro decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną nie zaś kwestii nowych to należy uznać, że w trybie tego przepisu nie można zmienić podstawy prawnej obliczenia wartości nieruchomości pozostawionej na podstawę, która nie istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej, gdyż prowadziło by to rozstrzygania nowych kwestii, bowiem uprawnienia skarżących określone by zostały na dwóch podstawach prawnych – ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. jak też przepisach obowiązujących wcześniej. Organ odwoławczy podkreślił również, że przepisy na podstawie których wydano zaświadczenia nie obowiązują, bowiem w dniu 7 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu postawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tym samym przestał obwiązywać art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na podstawie którego wydane zostały przedmiotowe akty. Minister Skarbu Państwa wskazał również, że za zmianą przedmiotowych zaświadczeń nie przemawia ani interes społeczny ani słuszny interes stron. Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby w sposób wyróżniający potraktować sytuację prawną skarżących w stosunku do pozostałych osób, które uzyskały pod rządami poprzednich regulacji prawnych decyzje lub zaświadczenia potwierdzające ich prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP. Dlatego też potencjalne uwzględnienie wniosku strony spowodowałoby nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji osób, które pod rządami dawnych ustaw uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty. Organ odwoławczy uznał tę okoliczność za przeszkodę w uznaniu interesu strony za słuszny czyli podlegający ochronie. Zaznaczył również, że nie było wolą ustawodawcy dokonywanie waloryzacji mienia określonej decyzją o rekompensacie przy zastosowaniu nadzwyczajnych trybów postępowania. Dla waloryzacji wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP ustawodawca przewidział specjalny mechanizm waloryzacji wartości tych nieruchomości. Nie zgodził się również z argumentacją skarżącego, że brak możliwości odwołania się do wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa GUS powoduje, że waloryzacja przeprowadzona według wskaźników zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych – wskaźnika inflacyjnego nie odzwierciedla rzeczywistej ceny nieruchomości narażając uprawnianego na straty. Uwzględniając powyższe Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r., nr [...]. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2010 r. D. M., M. K., J. R., E. K., M. H., M. O. K. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili organowi naruszenie: 1) art. 7, 8, 9 kpa poprzez nieurzeczywistnienie zasad prawnych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie oraz naruszenie art. 155 kpa poprzez uznanie, że przepis ten nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie; 2) obrazę przepisów prawa materialnego, a w szczególności: - art. 7 ustawy z dnia 8 lipca 2005 o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie tego przepisu w przedmiotowym postępowaniu i całkowite pominięcie faktu, iż w przedmiotowych sprawach decyzje zostały wydane na podstawie przepisów tej ustawy, jak również niezwrócenie uwagi, iż organy w toku postępowań stosowały przepisy wynikające z tego artykułu, - art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewzięcie pod uwagę tego przepisu, który wskazuje, iż postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów, zaś postępowania w sprawach skarżących trudno uznać za zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy, gdy de facto wypłata rekompensaty i wpis do wykazu uprawnionych nastąpiły już po wejściu w życie tej ustawy. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionowali decyzje określające wysokość świadczeń pieniężnych uzyskanych tytułem rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej wskazując, że zostały one oparte na operatach szacunkowych sprzed kilku lat przed wypłatą rekompensaty (sporządzono je w 2001 bądź w 2003 r.) i tym samym ich wartość nie odpowiada wartości rzeczywistej na dzień wypłaty rekompensaty (wypłata nastąpiła w 2007 r.). Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Ministra Skarbu Państwa stwierdzającym, że w ich sprawie nie może mieć zastosowania ustawa z 8 lipca 2005 r., gdyż decyzje na mocy których przyznano im prawo do rekompensaty zostały wydane na podstawie wcześniejszych przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zaznaczyli, że decyzje dotyczące ujawnienia ich w wojewódzkim rejestrze osób uprawnionych do rekompensaty, które otrzymali zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. Ponadto na zaświadczeniach skarżących dokonano właściwej adnotacji na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W ich ocenie zatem należałoby rozważyć kwestie stosowania przepisów w przedmiotowym postępowaniu odnośnie ich sytuacji prawnej. Przyznali, że decyzje – zaświadczenia o przyznaniu prawa do rekompensaty zostały wydane pod rządami wcześniejszych przepisów jednak decyzje o ujawnieniu ich prawa i wpisaniu ich do wykazu osób uprawnionych zostały wydane już pod rządami obecnej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Powołali się przy tym na przepis art. 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., który wskazuje, że postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów co dodatkowo uzasadnia stanowisko, że nie można ograniczać się w zakresie przedmiotowych spraw do poprzedniego stanu prawnego jak i nie można uznać, że tryb z art. 155 kpa nie ma zastosowania. Skarżący wskazali, że wprowadzony w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. mechanizm waloryzacyjny okazał się zawodny z uwagi na wzrost wartości nieruchomości. Mechanizm ten został oparty na art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w którym stwierdzone zostało, że waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Skarżący podkreślili, że do dnia dzisiejszego wskaźnik tak nie został ogłoszony, gdyż okazało się, że jego obliczenie w dotychczasowym kształcie nie jest możliwe, ponieważ nie jest on mierzalną kategorią statystyczną i nie ma metod by ją obliczyć. Tym samym zdaniem skarżących ich wniosek o wydanie nowych decyzji w ich sprawach na podstawie aktualnych na dzień realizacji rekompensaty wycen nieruchomości odpowiada prawu. Skarżący wskazali, że nie zgadzają się na waloryzację świadczeń opartą o wskaźnik inflacyjny bowiem narusza to ich słuszny interes. Wobec powyższego domagają się zmiany przedmiotowych decyzji na podstawie art. 155 kpa uznając, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie przedmiotowych decyzji i wydania nowych za czym przemawia interes społeczny i słuszny interes odwołujących się. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd zauważa, że we wniosku z dnia 4 listopada 2009 r. D. M. wnosiła o zmianę zaświadczenia, natomiast M. K., J. R. i E. K. wnosili o zmianę decyzji - wydanych na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ponowne wyliczenie wartości majątków pozostawionych poza obecnymi granicami RP, tj. adekwatnej do wartości nieruchomości określonej w wycenach aktualnych na dzień wypłaty prawa do rekompensaty, wyliczonej według zasad przewidzianych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. We wniosku pełnomocnik skarżących wskazał że mechanizm waloryzacyjny przewidziany w obecnej ustawie jest zawodny i powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 487/09. Pełnomocnik stwierdził, że rozstrzygnięcia wydane wnioskodawcom mogą być zmienione na podstawie obecnie obowiązującej ustawy. Na wezwanie organu m.in. o podanie podstawy prawnej wniosku pełnomocnik D. M., M. K., J. R., E. K. oraz dodatkowo M. H. (który działał również jako pełnomocnik M. O. i K. D.) wniósł o ponowne wyliczenie wartości majątków pozostawionych poza obecnymi granicami RP poprzez wydanie nowych decyzji w sprawach wymienionych wyżej wnioskodawców, potwierdzających prawo do rekompensaty. Pełnomocnik skarżących wskazał, że podstawę prawną wniosku o zmiany decyzji stanowi ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. W odpowiedzi na wezwanie organu o skonkretyzowanie podstawy prawnej wniosku (wobec zrealizowania prawa do rekompensaty i jej zwaloryzowanej wypłaty) pełnomocnik D. M., M. K., J. R., E. K. i M. H. wniósł o waloryzację wartości nieruchomości na dzień wypłaty prawa do rekompensaty i wydanie decyzji na podstawie aktualnych na dzień realizacji rekompensaty wycen nieruchomości wskazując jako podstawę prawną wnioskowanych zmian art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w zw. z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd zauważa, że wobec wyraźnie wskazanej przez profesjonalnego pełnomocnika podstawy prawnej żądania wniosków z dnia 4 listopada 2009 r. i 25 listopada 2009 r. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. prawidłowo odmówił potwierdzenia wnioskodawcom prawa do rekompensaty, ponieważ wnioski o ponowne potwierdzenie prawa do rekompensaty zostały złożone po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (po dniu 31 grudnia 2008 r.). Wobec tego również decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa należało uznać za prawidłową, ponieważ w sprawie uruchomionej na skutek wniosków z dnia 4 listopada 2009 r. i 25 listopada 2009 r. stan uchybienia terminowi z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. jest oczywisty. Zdaniem Sądu, dla niniejszej sprawy nie miały znaczenia obszerne rozważania Ministra Skarbu Państwa zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnoszące się do możliwości zastosowania w sprawie art. 155 Kpa, ponieważ na skutek wniosków D. M., M. K., J. R. E. K. M. H. Wojewoda [...] wydał decyzję – zgodnie z żądaniem wnioskodawców - w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a decyzja ta na skutek odwołania podlegała ponownej ocenie Ministra Skarbu Państwa. Skoro zatem organ odwoławczy rozpatrywał sprawę administracyjną na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., to zbędne były rozważania tego organu dotyczące wystąpienia w sprawie przesłanek wynikających z art. 155 Kpa. Faktem natomiast jest to, że w końcowej części odwołania pełnomocnik skarżących zawarł również wniosek o zmianę zaświadczenia i decyzji na podstawie przepisu art. 155 Kpa. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji skarżący winni domagać się wydania przez organ pierwszej instancji decyzji na tej podstawie prawnej, ponieważ sprawa prowadzona na podstawie art. 155 Kpa jest sprawą odrębną od tej załatwionej na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W tej sytuacji Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do argumentów skargi dotyczących zasadności wydania na rzecz skarżących decyzji na podstawie art. 155 Kpa, ponieważ – jak wynika z osnowy decyzji pierwszej, jaki i drugiej instancji – wydane w sprawie decyzje nie były oparte o na tym przepisie, a sprawa zmiany decyzji (zaświadczeń) w trybie art. 155 Kpa nie była przedmiotem dwukrotnej oceny w administracyjnym toku instancji. Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżących, że to ujawnienie w 2007 r. w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty i wypłata rekompensat na rzecz skarżących zakończyła postępowanie po wejściu w życie obecnie obowiązującej ustawy. Wypłata świadczenia uzyskanego na podstawie ostatecznych decyzji, czy zaświadczeń, czy ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty są bowiem zagadnieniami odrębnym od wcześniejszej rozstrzygniętej w postępowaniu administracyjnym sprawy o przyznanie prawa do rekompensaty (prawa do ekwiwalentu za pozostawione mienie), które zakończyło się poprzez wydanie, na podstawie art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaświadczenia, a po 15 września 2001 r. ostatecznej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.