I SA/Wa 1485/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 stycznia 2004 r. sygn. I SA 1289/02 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] oraz decyzję Starosty Powiatu Z. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że z akt sprawy wynika, iż decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] lipca 1967 r. nr [...], wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczaniu nieruchomości na terenach budownictwa jednorodzinnego (Dz. U. z 1959 r. Nr 1, poz. 1), objęto podziałem nieruchomość położoną w Z. przy ul. [...] o powierzchni [...] m², stanowiącą działkę o nr [...], będącą własnością M. i T.M.. W wyniku tego podziału małżonkowie M. zachowali zabudowaną działkę d. nr [...] o powierzchni [...] m² (obecnie działka nr [...]) i część działki nr [...] o powierzchni [...] m² (obecnie cz. działki nr [...]), łącznie [...] m², co stanowiło 67 % powierzchni pierwotnej nieruchomości. Pozostałe 33 % nieruchomości stało się – zgodnie z art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach – własnością Skarbu Państwa i zostało rozdysponowane w celu utworzenia działek normatywnych i rozliczenia się z właścicielami sąsiednich nieruchomości. W rezultacie grunt o powierzchni [...] m², odpowiadający wspomnianemu 33 % udziałowi Skarbu Państwa wszedł w skład zabudowanej nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...] o powierzchni [...] m², mającej urządzoną księgę wieczysta KW [...]. Zgodnie z odpisem z tej księgi z dnia 4 kwietnia 2001 r. współwłaścicielami nieruchomości są: Gmina Miasto Z.w w [...] częściach, K. i J. małż K. w [...] częściach oraz J. i H. małżonkowie S. w [...] częściach, a wpisy ujawnione w dziale II księgi zostały dokonane na podstawie wniosków sprzed 1 stycznia 1958 r. Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2000 r. M.M. wystąpiła o zwrot wspomnianych [...] m², przejętych przez Państwo przy przeprowadzaniu podziału podnosząc, że grunt ten nie został przeznaczony pod budowę. Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. Starosta Powiatowy w Z. odmówił zwrotu przedmiotowego gruntu stojąc na stanowisku, że przeprowadzone postępowanie podziałowe miało na celu utworzenie normatywnych działek budowlanych i rozliczenie się z właścicielami działek sąsiednich, czyli uporządkowanie terenu i zagospodarowanie go pod osiedle budownictwa jednorodzinnego pod nazwą "[...]". Objęta zaś wnioskiem część przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości weszła w skład działki nr [...] sąsiadującej z działką wnioskodawczyni. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył, że z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wspomniany grunt wchodzi w skład większej nieruchomości, która w całości pozostaje we współwłasności Miasta Z. i osób fizycznych. Powołując się na przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, organ odwoławczy uznał, że prowadzenie niniejszego postępowania było bezprzedmiotowe a w związku z tym winno być umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powołane wyżej decyzje i uznał, że decyzja Wojewody została oparta na odpisie z Kw nr [...] z 4 kwietnia 2001 r., z którym to dowodem skarżąca nie mogła się zapoznać ani wypowiedzieć co do niego, a ten dowód ma rozstrzygające znaczenie. W postępowaniu o zwrot powinni brać udział wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Nie została do końca wyjaśniona kwestia pozostawania przedmiotowego gruntu we współwłasności. Skoro grunt o pow. [...] m² pozostaje w niepodzielności, to czym wytłumaczyć, że Gmina, której udział wynosi [...] części wydzierżawiła go S.B.. Wydzierżawienie nieruchomości stanowiącej współwłasność jest z reguły traktowane jako czynność przekraczająca zwykły zarząd. Do jej zawarcia potrzebna byłaby zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Przed podjęciem decyzji organ powinien wnikliwie zbadać stan prawny gruntu i umożliwić zapoznanie się przez skarżącą ze wszystkimi dowodami. Wniosek o zwrot musi pochodzić od wszystkich byłych właścicieli nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że skarżąca, działając jako kurator częściowo ubezwłasnowolnionego syna M.M., złożyła 27 listopada 2000 r. oświadczenie, w którym w jego imieniu przekazała na swoją rzecz prawa do roszczeń o zwrot nieruchomości. Kurator na zasadzie art. 159 § 1 pkt 2 w związku z art. 178 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie może reprezentować osób pozostających pod jego kuratelą przy czynnościach pomiędzy taką osobą a kuratorem. Dlatego wspomniane oświadczenie M.M., złożone w imieniu syna, było dotknięte nieważnością. Skutkuje to uznaniem, że M.M. nie składał żadnego oświadczenia oraz nie brał udziału w postępowaniu. W świetle Kw [...] wydaje się rzeczą niesporną, że prawa współwłaścicieli zostały ujawnione przed 1 stycznia 1998 r. Powyższe wskazywałoby, iż na podstawie przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenia o zwrot nieruchomości już nie przysługują jej byłym właścicielom czy ich następcom prawnym. To czy ten fakt winien być stwierdzony w decyzji merytorycznej o odmowie zwrotu nieruchomości, czy też postępowanie takie jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu nie jest w pełni kwestią oczywistą. Należy zauważyć, iż pogląd, że w tego rodzaju sytuacji postępowanie powinno być umorzone został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 1991 r. sygn. SA/Ka 60/91 (OSP 1993 r. z. 7-8, poz. 147) oraz wyroku z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. I SA 1539/99 LEX 75555. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego w Z. nr [...] o umorzeniu postępowania o zwrot części gruntu o powierzchni [...] m². W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że roszczenie o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) nie przysługuje byłemu właścicielowi, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy została ona sprzedana lub ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W odniesieniu do działki nr [...] i jej części o powierzchni [...] m² prawa osób trzecich zostały ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. i zachodzą podstawy do zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 stycznia 2004 r. wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje pogląd, iż w takim przypadku dopuszczalne jest umorzenie postępowania o zwrot nieruchomości. W tej sytuacji należało utrzymać w mocy decyzję Starosty Z. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.M. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] i decyzji pierwszej instancji albo o ich uchylenie. Skarżąca zarzuciła wydanym decyzjom naruszenie art. 229 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami oraz naruszenie art. 10 § 1, art. 81, 77 i 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawia negatywną przesłankę zwrotu. Ustalenie przeszkód, o jakich mowa w tym przepisie powinno prowadzić do odmowy zwrotu nieruchomości, a nie do umorzenia postępowania. Gmina nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy. Orzekł tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 25 października 1999 r., OPK 26/99. Wojewoda pominął fakt, że przedmiotowa część gruntu o pow. [...] m ² stanowi własność Miasta Z., co świadczy o braku przesłanki z art. 229 ustawy. Postępowanie umarza się tylko wtedy, gdy zachodzą przesłanki umorzenia unormowane w art. 105 k.p.a. Potwierdza to liczne orzecznictwo NSA. Zadaniem postępowania o zwrot jest ustalenie, czy w stosunku do nieruchomości objętej żądaniem zachodzą przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naruszony został art. 229 w związku z art. 136 ust. 3 przez błędne ich zastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Wbrew twierdzeniom organów nie można mówić, że wpisy w księdze wieczystej dokonane zostały przed dniem wejścia w życie ustawy. Z odpisu zupełnego księgi wieczystej dotyczącego działki nr [...] wg stanu na 26 lipca 2006 r. wynika, że prawa osób trzecich nie zostały wpisane przed 1 stycznia 1998 r. Nawet gdyby stan faktyczny sprawy był taki, jaki przedstawiono w decyzjach, to nie jest kwestią oczywistą, czy orzeczenie powinno zapaść w formie umorzenia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie można spotkać także przeciwne stanowisko. Naruszony został art. 10 k.p.a. gdyż uniemożliwiono dostęp do szeregu dokumentów. Również organ drugiej instancji odebrał stronie prawo wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, czym naruszył art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Odpowiadając na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Sąd administracyjny zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowanie, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził okoliczności wymienionych w tych przepisach, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności wydanych decyzji albo ich uchylenie. Należy dodać, że zgodnie z art. 153 powołanej wyżej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku. Użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej. Zarówno Sąd, jak i organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Tylko w razie zmiany przepisów prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną traci ona charakter wiążący (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1990 r., sygn. SA/Wr 137/90 – ONSA 1990, z. 2-3, poz. 51). Powołane przepisy nie przewidują okoliczności wyłączających związanie oceną prawną, dlatego każde niezastosowanie się przez organ do wcześniejszych wskazań sądu w danej sprawie wymaga szczególnej ostrożności i wnikliwego uzasadnienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wydane decyzje uwzględniają ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w wyroku z dnia 23 stycznia 2004 r., sygn. I SA 1289/02. Zasadniczymi stwierdzeniami, stanowiącymi wiążącą ocenę prawną są te, które odnoszą się do daty wpisu prawa własności w księdze wieczystej i do możliwości umorzenia postępowania w sytuacji, gdy wpisu tego dokonano przed 1 stycznia 1998 r. Sąd w powołanym wyroku przyjął, że ujawnienie praw właścicielskich przed dniem 1 stycznia 1998 r. powoduje, że roszczenia o zwrot nieruchomości już nie przysługują. W kwestii formy orzeczenia – o odmowie zwrotu, czy o umorzeniu postępowania – Sąd nie zajął jednoznacznego stanowiska, ale należy tę część uzasadnienia rozumieć w ten sposób, że nie opowiedział się zdecydowanie za żadną z tych możliwości. Tym samym należy uznać, że umorzenie postępowania o zwrot nie naruszało art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwłaszcza w kontekście wypowiedzi Sądu i niejednolitego orzecznictwa w tym zakresie. Dla oceny, kiedy nastąpił wpis prawa własności w księdze wieczystej na rzecz współwłaścicieli nieruchomości nie ma znaczenia, czy dokonano go na rzecz aktualnych właścicieli, ich spadkobierców lub nowych nabywców, którzy stali się współwłaścicielami po dniu 1 stycznia 1998 r. Znaczenie ma fakt, czy wpisu dokonano przed tym dniem. Tym samym nie mają znaczenia prawnego zarzuty co do osób wpisanych jako współwłaściciele nieruchomości w tym dniu. Przesądza data wpisu w księdze wieczystej, a nie aktualny stan ujawnionych praw. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa, że wpis prawa do gruntu w księdze wieczystej na dzień 31 grudnia 1997 r. powinien dotyczyć tej osoby, która jest aktualnym właścicielem tej nieruchomości. Tak więc skutek z art. 229 ustawy odnosi się do każdoczesnego właściciela nieruchomości , a nie tylko do tego, który jako pierwszy został wpisany jako jej właściciel lub użytkownik wieczysty. Uzasadnione jest stanowisko skargi, iż gmina nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce gruntami. Jednak nie ma to znaczenia w rozpatrywanej sprawie, gdyż nieruchomość pozostaje we współwłasności i Miasto Z. jest właścicielem [...] niewydzielonej części przedmiotowej nieruchomości. Takie stwierdzenie znalazło się również, jako ocena prawna, w wyroku z dnia 23 stycznia 2004 r. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.