I SA/Wa 1486/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia uwłaszczenia [...] Zakładów [...] w O. nieruchomościami położonymi w gminie M., oznaczonymi jako działki nr [...] i nr [...], obręb [...], ark. mapy [...] oraz działki nr [...] i nr [...], obręb [...], ark. mapy [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. [...] Zakłady [...] w O. pismem z dnia 23 stycznia 2009 r. nr [...] wniosły o wydanie, w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), decyzji dotyczącej uwłaszczenia ich opisanymi wyżej nieruchomościami. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie uwłaszczenia [...] Zakładów [...] w O. wymienionymi działkami, a następnie – po rozpatrzeniu zażalenia [...] Zakładów [...] w O. –Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia Minister Infrastruktury podał, że pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. M. P. wystąpił do Wojewody [...] o zawieszenie postępowania w sprawie uwłaszczeniowej do czasu prawomocnego rozpatrzenia przez sąd administracyjny jego skargi na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]odmówił zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego. Z zażaleniem na powyższe postanowienie wystąpił M. P., podnosząc, że rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2009 r. wydaną w sprawie orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r. stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego, uzasadniające jego zawieszenie w trybie art. 97 § 1 ust. 4 kpa. Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl tego przepisu konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Nawet z literalnego brzmienia art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika, że zawieszenie postępowania nie wchodzi w rachubę, gdy zagadnienie prejudycjalne zostało już rozstrzygnięte. Sytuacja taka zachodzi, kiedy w kwestii prejudycjalnej wiąże już decyzja ostateczna, oznaczająca w rozumieniu art. 16 § 1 kpa ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej i stabilizację skutków prawnych ukształtowanych w wyniku jej zakończenia. Wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa w tym postępowaniu. Dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 kpa, ale naruszałoby też nakaz wynikający z art. 12 § 1 kpa, dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej. Nadto Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość wznowienia postępowania, gdyby się okazało, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło na podstawie innej decyzji lub orzeczenia sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt 8 kpa). Minister Infrastruktury podniósł, że z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, że działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1948 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa m.in. przedsiębiorstwa pn. "[...] B. B. i Sk. Spółka Komandytowa w O." oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] listopada 1948 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa składników majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Po rozpatrzeniu wniosku M. P., następcy prawnego dawnego właściciela znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, Minister Gospodarki, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] nie stwierdzającą nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego. Decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2009 r. uzyskała walor ostateczności. Minister Infrastruktury stwierdził, że zagadnienie wstępne, którym była sprawa stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, zostało prawomocnie rozstrzygnięte powyższą decyzją Ministra Gospodarki, wobec tego brak jest podstaw do zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Organ odwoławczy, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 771/08 (LEX 513851) i z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 6/06 (LEX 319175), podniósł, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej na ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mające charakter prejudycjalny. Zatem złożenie skargi na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2009 r. nie stanowi przesłanki do zawieszenia prowadzonego postępowania uwłaszczeniowego. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. P., zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: – art. 232 § 1 kc poprzez jego nieuwzględnienie i stwierdzenie, iż roszczenia zgłoszone przez niego nie mają związku z zakresem przedmiotowym toczącego się postępowania uwłaszczeniowego oraz – art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie praw skarżącego jako spadkobiercy ostatniego właściciela nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, polegające na odmowie zawieszenia niniejszego postępowania; 2. przepisów postępowania, tj.: – art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie postępowania, podczas gdy stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 oznaczać będzie, że Skarb Państwa nie nabył własności nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, co spowoduje niemożność nabycia użytkowania wieczystego tej nieruchomości przez [...] Zakłady [...] z dniem 5 grudnia 1990 r.; – art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa poprzez niezrealizowanie wytycznych Ministra Infrastruktury zawartych w postanowieniu z dnia [...] lipca 2009 r. w zakresie prawidłowego wyjaśnienia wpływu na wynik niniejszej sprawy uwłaszczeniowej roszczeń M. P. dochodzonych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] marca 1950 r.; – art. 7 kpa przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy – wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na niezasadność skargi. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Kryterium legalności jest jedynym stosowanym przez sąd administracyjny w toku kontroli postanowienia (decyzji), co oznacza, że sąd nie może kierować się innymi przesłankami, w tym zasadą słuszności, celowości lub sprawiedliwości społecznej. W ramach kontroli legalności decyzji lub postanowienia sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zatem zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd natomiast uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie go poprzedzające nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stosownie do treści przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnieniem wstępnym", w rozumieniu tego przepisu, mogą być tylko i wyłącznie kwestie prawne, które determinują podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie i które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Formuła pojęcia zagadnienia wstępnego nakazuje wyróżnić cztery istotne elementy, które muszą wystąpić kumulatywnie, składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zatem zawiesić można tylko toczące się postępowanie, a tym samym zagadnienie wstępne może powstać tylko w toku postępowania. Natomiast końcową granicą czasową powstania zagadnienia wstępnego jest data wydania decyzji w danej instancji, jako wskazująca stan prawny i faktyczny, w którym zapadło rozstrzygnięcie, co jednoznacznie eliminuje możliwość powstania zagadnienia wstępnego po tej dacie. Zagadnieniem wstępnym może być zatem tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z regulacji przytoczonego przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Wskazana zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Wymaganej bezpośredniej zależności nie można jednak utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla skarżącego decyzji. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Natomiast Innym organem w rozumieniu powołanego przepisu nie musi być organ administracji publicznej, lecz każdy inny, z wyłączeniem sądów powszechnych, organ upoważniony do rozstrzygania kwestii prawnych. Sądem w rozumieniu tego przepisu nie jest sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na decyzję administracyjną. Wymóg uprzedniości rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczy relacji czasowej między rozstrzygnięciem tego zagadnienia a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, a zatem chodzi o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że nie stanowi prejudykatu sprawa stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, bowiem zagadnienie wstępne zostało prawomocnie rozstrzygnięte decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2009 r., a zatem organ pozbawiony był prawnych możliwości zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego – o zawieszenie którego wnioskował pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. M. P. – prowadzonego w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również nie występował motyw dający podstawę do zawieszenia tego postępowania. Nadto podnieść również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej na ostateczną decyzję organu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 6/06 (LEX nr 319175). Dokonując kontroli we wskazanym na wstępie zakresie, Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie trafne są stanowiska obu organów, bowiem postanowienia wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, zaś motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyczerpująco uzasadnione, co oznacza że postanowieniu temu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. W ocenie Sądu również nie doszło do naruszenia przepisów kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oparcie działalności administracji publicznej na przepisach prawa wynika z konstytucyjnej, a zarazem fundamentalnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie przyjętej w art. 6 kpa, która jest jej powtórzeniem, w myśl której wszystkie organy państwowe działają na podstawie i w granicach prawa, a ich przestrzeganie jest podstawowym obowiązkiem każdego organu. W niniejszej sprawie organ prowadząc postępowanie nie naruszył zasady legalności, wyznaczonej powyższym art. 6 kpa i postąpił zgodnie z dyrektywą naczelnej zasady postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 kpa, zobowiązującym organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto Sąd zauważa, że gdyby doszło do wydania decyzji uwłaszczeniowej [...] Zakładów [...] w O., to strona postępowania zaskarżając decyzję uwłaszczeniową do Sądu będzie mieć prawna możliwość wystąpienia z wnioskiem o wstrzymanie wykonania wydanego aktu, uzyskując, w razie wstrzymania, zabezpieczenia zaspokojenia roszczenia majątkowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.