I SA/Wa 1489/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku K. S., przyznał: - zasiłek rodzinny na dziecko M. S., syna B. S. w okresie od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015, - zasiłek rodzinny na dziecko N. S. w okresie od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu od 1 listopada 2013 r. do 30 września 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, a od 1 października 2014 r. do 4 października 2014 r. w wysokości [...] zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r., oraz - zasiłek rodzinny na dziecko O. S. od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. Wnioskiem z dnia 1 września 2014 r. K. S. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją, wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 15/13) stwierdził, iż dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 1456, ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją własną z dnia [...] października 2013 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. wznowił postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2013 r. o przyznaniu prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. organ I instancji odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, kwestionując prawidłowość wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. odmówił wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchyliło postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wznowił na wniosek K. S. postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2013 r. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Powołał się na treść art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b kpa i odniósł się do poszczególnych przesłanek mogących stanowić podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji w trybie wznowionego postępowania w kontekście rozpoznawanej sprawy. W kwestii art. 145 § 1 pkt 7 kpa organ stwierdził, że w sprawie indywidualnej dotyczącej zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków organ właściwy wydaje rozstrzygnięcie na podstawie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, nie ma mocy wiążącej dla organów realizujących tę ustawę. Nie stanowi również podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, ponieważ nie wypełnia dyspozycji art. 145 § 1 kpa. Podkreślił, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego o którym mowa w art. 145a kpa. Organ stwierdził też brak podstaw do uznania, że w sprawie występuje podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 145b kpa. W konsekwencji organ I instancji stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] października 2013 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, K. S. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu odwołująca się przywołała szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących mocy wiążących sądy administracyjne uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stwierdziła, że w jej ocenie w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 145 § 1 pkt 7 kpa, czego błędnie nie uznał organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 kpa wskazuje, iż rozstrzygnięcie, od którego uprawniona strona nie odwołała się, staje się ostateczne. Warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania wznowieniowego jest powołanie się na jedną z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b kpa oraz złożenie wniosku o wznowienie postępowania w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 kpa lub odpowiednio w art. 145a § 2 kpa i art. 145b § 2 kpa. Podkreślił również, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, które toczy się w zawężonych ramach. Jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, jak to odbywa się w postępowaniu zwykłym, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności wymienione w art. 145 § 1 kpa. Kolegium zauważyło, że K. S. we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2013 r. oraz w odwołaniu powoływała się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 7 kpa. Jako istotną okoliczność K. S. podała, że w dniu 26 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 15/13, w której przesądził, że: "Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci." W ocenie odwołującej się, niewłaściwe zastosowanie powyższej regulacji skutkowało wydaniem błędnej decyzji, która jest obarczona wadą w tym zakresie i winna być zmieniona. Sporną kwestię pomiędzy K. S. a organem I instancji stanowiło zatem przyznanie ostateczną decyzją z dnia [...] października 2013 r. jednego dodatku do zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, tj. tylko na N. S., w sytuacji gdy podczas jednego porodu urodził się też syn O. S., na rzecz którego ustalone też zostało prawo do zasiłku rodzinnego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego materiał dowodowy sprawy wskazuje jednoznacznie, że przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] października 2013 r. nie wyłoniło się przed organem I instancji żadne zagadnienie wstępne, które wymagałoby rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ odwoławczy przywołał treść art. 145 § 1 pkt 7 kpa oraz art. 100 § 2 kpa i uznał, że w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. W ocenie Kolegium podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, nie wiązało się z rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w indywidualnej sprawie K. S., pomimo że od chwili jej podjęcia ma niewątpliwy wpływ na interpretację przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach rozstrzyganych przez organy administracji w trybie zwykłym. Jednak okoliczność ta nie może być uznana za przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 7 kpa. Powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu, o którym mowa w art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa. Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się z organem I instancji, że w wyniku wznowionego postępowania brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2013 r. i ponownego rozstrzygnięcia o istocie sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa we wnioskowanym przez K. S. zakresie. Dlatego też zasadne było podjęcie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. S.. W jej uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa w zakresie pominięcia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca w skardze przedstawiła argumenty ma poparcie swojego stanowiska. W jej ocenie rozstrzygniecie Kolegium jest wadliwe i niezgodne z funkcjonującą linią orzeczniczą. Zdaniem skarżącej w jej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne niezbędne do rozstrzygnięcia w celu wydania prawidłowej decyzji. Zagadnieniem tym była konieczność rozstrzygnięcia, czy zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek przysługuje z tytułu urodzenia każdego dziecka, w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka w trakcie jednego porodu. Skarżącą podtrzymała swoją merytoryczną argumentację zawartą w złożonym odwołaniu. Przedstawiła swoją trudną sytuację rodzinną i finansową. Wyjaśniła, że przyznany w prawidłowej wysokości dodatek były dla niej istotną pomocą finansową umożliwiającą zapewnienie dzieciom lepszego rozwoju. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1999/14. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nakazanie organowi I instancji wznowienie postępowania i wydanie decyzji z uwzględnieniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Wznowienie postępowania jest środkiem weryfikacji decyzji ostatecznych. Służy usunięciu następstw szczególnie ciężkich wadliwości proceduralnych, które mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej i jej skutki prawne. Przyczyny wznowienia postępowania - przesłanki wznowienia są ujęte w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a oraz 145b kpa. Skuteczny zarzut wadliwości decyzji może być więc oparty wyłącznie na jednej z przesłanek zawartych we wskazanych przepisach. W trakcie postępowania wznowieniowego skarżąca jako podstawę wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 7 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). Przy czym zgodnie z art. 100 § 2 kpa, jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Przede wszystkim, jak wynika z akt sprawy, w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu I instancji z dnia 11 października 2013 r. w ogóle nie zaistniała sytuacja przewidziane w art. 100 § 2 kpa, czyli nie pojawiło się żadne zagadnienie wstępne, które, ze względu na fakt, że zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ załatwiając sprawę rozstrzygnąłby we własnym zakresie w sposób odmienny od następczego rozstrzygnięcia tej kwestii przez właściwy organ lub sąd. Już tylko z tego powodu powołana przez skarżącą podstawa wznowienia postępowania administracyjnego nie mogła mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Ponadto skarżąca zarówno w złożonej skardze, jak i w odwołaniu podnosi, że zagadnienie wstępne istotne w jej sprawie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145, 145a i 145b) żadna uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją. Tym bardziej ustalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny obowiązującej wykładni konkretnego przepisu prawa nie może być traktowane jako przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 kpa (podobnie w sprawie dokonania wykładni przez Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 1995 r., sygn. akt I SA 452/94). Nadto uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13 nie została podjęta w sprawie skarżącej, lecz w wyniku rozpatrzenia wniosku Prokuratora Generalnego złożonego w trybie art. 264 § 2, w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.). Dodatkowo, ze względu na zawarte w skardze zarzuty wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca dla zwykłych i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały bezpośrednio nie wiąże organów administracji publicznej rozstrzygających indywidualne sprawy. Uchwały składów poszerzonych Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowią bowiem instrument ujednolicania orzecznictwa sądów administracyjnych. Na zakończenie wyjaśnić jeszcze należy, że powołany przez skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1999/14 nie był poddany ocenie instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożone natomiast zostało do niego zdanie odrębne. Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie nie podziela natomiast zawartej w uzasadnieniu tego wyroku argumentacji, która prowadzi do nieuzasadnionego rozszerzenia zakresu stosowania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego na przypadki nie wynikające z treści przepisów art. 145, 145a i 145b kpa. Takie zaś postępowanie stoi w ocenie Sądu w sprzeczności z nadzwyczajnym charakterem instytucji wznowienia postępowania administracyjnego oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa). Ponadto orzeczenie to jako zapadłe w indywidualnej sprawie nie ma mocy wiążącej ani dla innych organów orzekających w odrębnych sprawach, ani tym bardziej dla składu orzekającego w niniejszej sprawie. Podsumowując Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i przeanalizowany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadził do zastosowania konkretnego przepisu prawa do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazało również fakty, które uznało za udowodnione oraz dowody, na których się oparło. W tej sytuacji Sąd uznał za niezasadne wszystkie postawione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.