I SA/Wa 1489/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], na skutek odwołania [...] oraz odwołania Burmistrza Miasta [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Burmistrz Miasta [...] wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, na rzecz Gminy [...], w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...], z obrębu [...], stanowiącej własność [...] na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zachodniej części osiedla "[...] " w [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2001r. niezbędna była do realizacji celu publicznego - urządzenia drogi publicznej klasy drogi dojazdowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem KD. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca opisał szczegółowo przebieg rokowań o nabycie w/wym. nieruchomości w drodze umowy. Z załączników do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wynika, że pismem z dnia [...] kwietnia 2015r. Burmistrz Miasta [...] zaprosił współwłaścicieli nieruchomości na rokowania w sprawie wykupu m. in. działki o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w [...]. Z uwagi na fakt, że na tym spotkaniu nie zostały ustalone warunki nabycia przez Gminę [...] przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, pismem z dnia [...] października 2015 r. Burmistrz Miasta [...] ponownie zaprosił współwłaścicieli nieruchomości na spotkanie w sprawie wykupu w/wym. gruntu. Pisma te zostały współwłaścicielom prawidłowo doręczone, co potwierdzają znajdujące się w akiach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru. Jak wynika z treści wniosku wywłaszczeniowego oba spotkania, które miały miejsce w Urzędzie Miasta [...] odbyły się jedynie z udziałem [...]. Z uwagi na brak stanowiska drugiego współwłaściciela powyższej nieruchomości [...], nie dokonano ostatecznych ustaleń odnośnie warunków nabycia przez Gminę przedmiotowego gruntu w drodze umowy. W związku z niemożnością uzyskania zgody współwłaścicieli na przedstawione warunki sprzedaży nieruchomości, Burmistrz wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Starosta [...], działając na podstawie art. 115 ust. 2 u.g.n., pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., wyznaczył stronom postępowania dwumiesięczny termin na zawarcie dobrowolnej umowy w sprawie przeniesienia własności przedmiotowej działki. W związku z faktem, że w wyznaczonym terminie nie doszło do zawarcia umowy, Starosta [...], pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do w/wym. Nieruchomości i w konsekwencji decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu, na rzecz Gminy [...], prawa własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr ewid. [...] o powierzchni [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w związku z realizacją celu publicznego, jakim jest budowa drogi publicznej gminnej oraz orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w/wym. nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołania, w ustawowym terminie, złożyli [...] oraz Burmistrz Miasta [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], na skutek powyższych odwołań [...] oraz Burmistrza Miasta [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie, kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wynoszącą [...] ustalono w oparciu o dane zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym dnia [...] października 2017 r., przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. Podkreślono, że kluczową częścią materiału dowodowego w niniejszym postępowaniu jest operat szacunkowy, który tak, jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji publicznej tak I instancji, jak i organu rozpatrującego odwołanie od decyzji tego organu. W ocenie Wojewody, dokonując analizy przedmiotowego operatu szacunkowego, stwierdzono, że operat ten nie został sporządzony w sposób prawidłowy. Rzeczoznawca nie dołożył wszelkiej staranności aby zbadać dokładnie rynek w poszukiwaniu nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Nie przeprowadził analizy rynku nieruchomości drogowych z terenu powiatu [...]. Zaznaczono, że w przypadku pierwotnego przeznaczenia drogowego wycenianej nieruchomości, dopiero wykluczenie możliwości oparcia się na cenach nieruchomości drogowych będących przedmiotem obrotu na rynku lokalnym i regionalnym, pozwala na zastosowanie w wycenie, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości, transakcji dotyczących nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W tej sytuacji za podstawę wyceny powinny zostać przyjęte albo ceny porównywalnych nieruchomości drogowych albo też - jeśli uznano by wskutek dokładnej i rzetelnej analizy cen i cech odnotowanych nieruchomości drogowych, że nie spełniają one wymogów podobieństwa do przedmiotu wyceny i nie mogą stanowić wiarygodnego materiału porównawczego - ceny gruntów budowlanych, ale tylko dlatego, że były to nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród terenów przyległych. Zasada korzyści wyrażona w art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie mogła mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem przeznaczenie działki ew. o nr [...] nie uległo zmianie wskutek wydania decyzji o wywłaszczeniu. Powyższe zdaniem Wojewody powoduje, że dokonana wycena przez [...] nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do wydania stosownej decyzji. Mimo, że wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, nie zwalnia to jednak organu od kontroli operatu w zakresie jego zgodności z przepisami regulującymi kwestię odszkodowania i wyceny. Nie oznacza także, że rzeczoznawca może działać w sposób dowolny. Wybór podejścia i techniki szacowania winien on bowiem uzasadnić, a organ winien sprawdzić, czy operat odpowiada obowiązującym przepisom. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda stwierdził, że analizowany operat szacunkowy nie jest spójny i kompletny, zawiera błędy, co może wpływać na prawidłowe określenie wartości przedmiotowej nieruchomości, w związku z tym nie może być uznany za przydatny i wiarygodny dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Waga stwierdzonych uchybień wyceny czyni nadmiernie utrudnionym ich korektę, w postępowaniu przed organem II instancji, poprzez ich wyjaśnienie za pośrednictwem rzeczoznawcy majątkowego. W niniejszej sprawie w związku z tym, że dostrzeżono nieprawidłowości wskazane w kwestionowanym operacie szacunkowym z dnia [...] października 2017 r., który stał się podstawą do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uznano, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego (art. 7. art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). bowiem nie wystarczająco wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Fakt, że operat szacunkowy sporządzony został przez wykwalifikowanego rzeczoznawcę majątkowego nie oznacza, ze organ zwolniony był z obowiązku analizy i oceny jego poprawności. W takim przypadku na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego, którym to wyjaśnieniom musi dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Wojewoda [...] stwierdził, że operat szacunkowy z dnia [...] października 2017 r., w okresie rozpatrywania odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., stracił swą aktualność. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od powyższej decyzji, skarżący wnieśli o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie: I. prawa materialnego: - art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez pomijanie istnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, w sytuacji gdy skarżący złożyli w przedmiotowej sprawie w dniu [...] czerwca 2000r. wniosek na mocy art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15 z 1999r. poz. 139 z późn.zm.) (dalej ustawa); II. prawa procesowego, rzutującego na wynik postępowania: 1. zasad ogólnych k.p.a., to jest: - art. 7 - zasady praworządności (legalności), uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nakazującego organom administracji publicznej brać pod uwagę w toku postępowania wyjaśniającego oraz załatwiania spraw nie tylko prawo lecz także interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prawdy obiektywnej zobowiązującej organ prowadzący postępowanie do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czego dowodem jest pomijanie wniosków skarżących, w tym wniosku z dnia [...] czerwca 2000r. złożonym na mocy art. 36 ust. 1 ustawy, w którym skarżący zwrócili się z prośbą do Zarządu Miasta [...] o zamianę części działki ew. nr [...] oraz działki ew. nr [...] przeznaczonej pod ul. [...] na inną nieruchomość. - art. 7b k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a zwłaszcza działanie nieuwzględniające interesów skarżącego, poprzez pomijanie wniosku skarżących; - art. 8 k.p.a. - zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, która to zasada została naruszona poprzez prowadzenie postępowania nieodpowiadającemu wymogom art. 8 § 2 k.p.a. 2. art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez nie zaliczenie w poczet materiału dowodowego istotnego dowodu, tj. wniosku skarżących z dnia [...] czerwca 2000 r. złożonego na mocy art. 36 ust. 1 ustawy, 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego w sposób rażąco naruszający przepisy postępowania, niewyjaśniający rzetelnie i kompleksowo stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a także brak uwzględnienia przy rozstrzygnięciu materiału dowodowego w sposób selektywny, bez wskazywania z jakich przyczyn odmówił wiarygodności wniosku skarżących z dnia [...] czerwca 2000 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., – dalej jako p.p.s.a.) który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw(art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 k.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W związku z tym Sąd w pełni podziela powody na jakie powołał się organ II instancji rozpoznający sprawę uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu, kwestie związane z prawidłową wyceną nieruchomości w sprawach dotyczących odszkodowań są bowiem istotą sprawy, a przeprowadzenie ponownego dowodu z wyceny rzeczoznawcy majątkowego ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, Wojewoda [...] nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. Oceniając sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy stwierdzić bowiem należy, że w dniu wydania, przez Starostę [...], decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej przedmiotowa działka była przeznaczona pod drogę publiczną. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części osiedla "[...] "' w [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. obowiązującego w dniu [...] grudnia 2017 r. (data wydania decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania) powyższa nieruchomość znajdowała się w terenie komunikacji - drogi publicznej (dojazdowej) - oznaczonym symbolem KD. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości, wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogę określa się na podstawie cen nieruchomości o przeznaczeniu takim, jak przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że możliwe jest określenie wartości na podstawie cen nieruchomości drogowych. Wobec czego, w pierwszej kolejności rzeczoznawca powinien przeanalizować transakcje drogowe z rynku lokalnego (w razie ich braku także na terenie rynku rozszerzonego). Natomiast z treści operatu szacunkowego z dnia [...] października 2017 r. wynika, że rzeczoznawca majątkowy przyjął do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości lokalny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, zlokalizowanych na terenie miasta [...]. Zdaniem Sądu obok wskazanych przez organ przyczyn uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzje pojawia się jeszcze jedna kwestia. Podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie był operat szacunkowy z dnia [...] października 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia, chyba że nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154. Jak wynika z art. 156 ust. 4 u.g.n., po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 operat może zostać wykorzystany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W niniejszej sprawie ustawowy termin wykorzystania operatu szacunkowego upłynął w dniu [...] października 2018 r. Ponieważ wskazany operat szacunkowy nie został uzupełniony o klauzulę aktualizacyjną, nie mógł stanowić dowodu na okoliczność wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji przez organ II instancji, tj. [...] maja 2019 r. Wskazać w tym miejscu należy, że termin określony w art. 156 ust. 3 u.g.n. dotyczy zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego, albowiem organ II instancji jest organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy, a zatem w momencie orzekania przez organ II instancji materiał dowodowy jakim jest operat szacunkowy musi nadawać się do wykorzystania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 854/16, LEX nr 2478887). Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest istotnym uchybieniem, które nie pozwala na rozstrzygnięcie czy dane stanowiące podstawę wyceny nieruchomości są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09; https://cbois.nsa.gov.pl). Wbrew zatem twierdzeniu skarżących, organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bowiem w sprawie zaistniała konieczność sporządzenia nowego prawidłowego operatu szacunkowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.