I SA/Wa 1491/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Minister podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. nr [...], w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę Miasto S. własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej nr działki [...] o pow. [...] m², opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wskazaną decyzją nr [...] wystąpiła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, 10, 28, 77 oraz 81 kpa poprzez przyjęcie przez niego, że opisana wyżej decyzja Ministra nr [...] nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Spółdzielnia podniosła, iż postępowanie zakończone decyzją nr [...] toczyło się bez jej udziału. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając powyższy wniosek stwierdził, że jego analiza nie wykazuje żadnych nowych i istotnych dla sprawy okoliczności mogących podważyć stanowisko wyrażone w decyzji nr [...]. Ustosunkowując się do zarzutów i argumentów zaprezentowanych przez Spółdzielnię organ wyjaśnił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty tj. organ nadzoru nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Przy czym Minister wskazał, iż w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. wyjaśnił, że organ administracji publicznej nie może wzruszyć decyzji dotkniętej innymi wadami niż podstawy stwierdzenia nieważności przewidziane w art. 156 § 1 kpa lub w ustawach szczególnych. Nadto zauważył, że sposób postępowania w przypadku mającym miejsce w przedmiotowej sprawie (brak udziału strony w postępowaniu) został wskazany w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jednocześnie Minister podniósł, iż zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał na pogląd, zgodnie z którym niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w myśl którego wznowienie postępowania z przyczyny określonej w powołanym przepisie następuje tylko na żądanie strony. Wobec czego Minister wskazał, że nie może rozstrzygnąć kwestii poruszonych w przedmiotowym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie aktu stwierdzającego nieważność decyzji Ministra nr [...] i tym samym spełnić woli wnioskodawcy, gdyż orzeczenie takie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze organ nadzorczy podkreślił, że zasadniczy sens instytucji stwierdzenia nieważności polega na tym, iż w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 §1 kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt. 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Wobec tego cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Tak więc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Zatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty - jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w postępowaniu tym działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (vide wyrok NSA z 27.10.1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Biorąc powyższe pod uwagę Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] uznając za zasadną utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 28, 10, 77, 81 i 7 kpa, poprzez przyjęcie przez organ, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] nie została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy postępowanie zakończone wydaniem w/w decyzji toczyło się bez udziału strony tj. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Ponadto w wyniku braku zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania, w którym wydano decyzję nr [...], odmówiono jej czynnego udziału w tym postępowaniu i uniemożliwiono jej podejmowanie aktywności w postaci zgłaszania wniosków dowodowych czy też wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - wobec czego nie było możliwe wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Przy czym argumenty na poparcie swojej skargi Spółdzielnia przedstawiła w jej obszernym uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności. Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne. Oznacza to, że rozstrzyga on tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia, w dacie wydania kontrolowanego aktu, przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Tak więc istotą postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest przeprowadzenie, w oparciu o stan faktyczny i prawny, aktualny w dacie podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia, analizy mającej wykazać, czy jest ono dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Przy czym należy zauważyć, że decyzja o stwierdzeniu nieważności aktu administracyjnego wywołuje skutek ex tunc, czyli od dnia wydania aktu. Następuje wówczas powrót do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono. Instytucja stwierdzenia nieważności jest bowiem instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych wadami materialno-prawnymi. Wobec czego przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi dotknięta jest którąkolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przy czym stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa, co oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swoją moc obowiązującą od dnia jej wydania. Zgodnie z orzecznictwem NSA reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja.(por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r.III ARN 13/94, OSN1994,z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. V SA535/94, ONSA 1995 z.2, poz. 91). Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi więc o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005r. VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278, NSA z 9 lutego 2005r. OSK 1134/04 Lex nr 165717, NSA w Warszawie z 26 września 2000r. V SA 2998/99 Lex nr 51249, NSA - OZ we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000r. I SA/Wr 914/98 Lex nr 187879, NSA w Warszawie z 22 października 1999r. I SA 8/98 Lex nr 47276). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn taki który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wobec powyższego organ wydający zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję jak również decyzję ją poprzedzającą posiadał uprawnienia wyłącznie do zbadania czy decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] została wydana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, gdyż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym - jest formą nadzoru. Z analizy akt sprawy wynika, że organ nadzoru wydane rozstrzygnięcia oparł o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, prawidłowo zinterpretowane przepisy prawa oraz właściwą analizę właściwie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych przez ten organ decyzji nadzorczych. Uznać więc należy, że organ administracji publicznej - oceniając w postępowaniu nadzorczym zgodność z prawem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. nr [...], w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę Miasto S. własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej nr działki [...] o pow. [...] m², opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - słusznie stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i prawidłowo odmówił stwierdzenia jej nieważności. Sąd podzielił stanowisko Ministra, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa, co obligowało organ nadzoru do odmowy stwierdzenia jej nieważności. Ponadto wskazać należy, iż zarzut skarżącej sprowadzający się w istocie do wskazania, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] nie może w przedmiotowej sprawie podlegać ocenie ani Ministra ani Sądu, gdyż okoliczność taka stanowi przesłankę wznowieniową stosownie do art. 145 § pkt 4 kpa. Przy czym zauważyć należy, iż stosownie do art.147 kpa wznowienie postępowania z w/w przyczyny następuje tylko na żądanie strony – a takiego żądania Spółdzielnia w przedmiotowej sprawie nie złożyła. Konkludując, stwierdzić należy, że Minister orzekający w niniejszej sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Ponadto uzasadnił przekonująco swoje decyzje nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.