I SA/Wa 15/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania F. M., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [....] ograniczającą sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha poprzez zezwolenie wnioskodawcy [...] Spółce [...] Sp. z o.o. na realizację inwestycji celu publicznego w postaci budowy sieci [...] średniego ciśnienia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółki [...] Sp. z o.o., ograniczył sposób korzystania z części przedmiotowej nieruchomości gruntowej poprzez zezwolenie wnioskującej Spółce na realizację na nieruchomości inwestycji celu publicznego w postaci budowy sieci gazowej średniego ciśnienia. W decyzji wskazano, że ograniczenie obejmuje wstęp w celu wykonania prac budowlano-montażowych, jak również czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją sieci na części nieruchomości. Obszar trwałego ograniczenia wynosi [...] m2, natomiast teren zajęty na czas prac budowlanych wynosi [...] m2. Szczegółową lokalizację określa załącznik graficzny stanowiący integralną część decyzji. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 735). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, F. M. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, pomimo że przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, przebieg planowanej inwestycji zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie przebiega przez działkę nr [...], przepisy miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego jedynie w sposób ogólny regulują kwestię infrastruktury technicznej. Ponadto decyzja została wydana z naruszeniem art. 8-10 kpa poprzez odebranie stronie możliwości czynnego udziału w rozprawie administracyjnej. Skarżący zarzucił także braki w uzasadnieniu wydanej decyzji, które uniemożliwiły dokonanie oceny prawidłowości stosowania przepisów prawa przez organ I instancji oraz dokonanej subsumcji. Nadto organ nie odniósł się do zastrzeżeń wskazanych przez stronę w toku postępowania. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie organu II instancji decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego istotny z punku widzenia przesłanek zawartych w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz omówił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że na podstawie wniosku złożonego przez [....] Spółkę [...] nie można uznać, że inwestycja budowy sieci [...] z rur [...] ma charakter inwestycji celu publicznego, bowiem dotyczyć będzie zasilenia w gaz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...]. Wojewoda wskazał, że o ile nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja stanowi realizację celów określonych w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to w okolicznościach niniejszej sprawy nie można wyrazić poglądu, aby przedmiotowe zamierzenie miało służyć jakiejkolwiek społeczności. Inwestycja celu publicznego ma służyć większej ilości osób, a nie zaspokajać potrzeby indywidualne lub interes inwestora. Przedmiotowa inwestycja ma za zadanie przyłączenie do sieci gazowej jednego odbiorcy. W takiej sytuacji nie można wyrazić poglądu, aby przedmiotowa inwestycja miała znaczenie choćby lokalne. W tym zakresie organ I instancji winien uzyskać od inwestora wyjaśnienia w zakresie celu publicznego planowanej inwestycji. Organ odwoławczy poddał analizie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru położonego pomiędzy ul. [...], [...] do [...], [...] do [...] i [...], i do ul. [...], pod kątem zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami tego planu. Organ II instancji uznał, że postanowienia analizowanego planu są ogólne i nie są wystarczające dla możliwości rozstrzygania o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi jednocześnie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz wskazywać dojazd do inwestycji. Konieczne jest opisowe oraz graficzne wyznaczenie granic obszaru objętego zakresem ograniczenia prawa własności nieruchomości, a także wskazanie parametrów w zakresie sposobu posadowienia ciągów, przewodów lub urządzeń oraz wysokości lub głębokości, długości, szerokości, napięcia i natężenia mocy. Dokonana przez organ II instancji analiza doprowadziła do wniosku, że wprawdzie organ I instancji dokonał analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego i uznał, że inwestycja jest zgodna z zapisami planu, to oparł swoje rozstrzygnięcie na ogólnikowym przyjęciu zgodności z planem oraz całościowo uwzględnił żądanie wnioskodawcy, pozostawiając bez rozważań uwagi zgłoszone przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji inwestorowi została pozostawiona całkowita swoboda w’ lokalizacji inwestycji związanej z poprowadzeniem przyłącza gazu. Organ I instancji nie wskazał, aby obowiązujący dla przedmiotowej nieruchomości plan zawierał konkretny przebieg tego rodzaju inwestycji celu publicznego. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien wyjaśnić, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje przedmiotową inwestycję. Bowiem jak wskazuje aktualne orzecznictwo, plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, musi po pierwsze dopuszczać realizację celu publicznego, a po drugie w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Ponadto Starosta winien ponownie dokonać analizy, czy przedmiotowa inwestycja to inwestycja celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mimo że budowa sieci gazowej mieści się w katalogu celów publicznych, o którym mowa w art. 6 powołanej ustawy, to jednak nie można przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z tego rodzaju budową służy celom publicznym - interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest bowiem jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. W niniejszej sprawie, jak wnika z dołączonych dokumentów, inwestycja ma doprowadzić przyłącze jedynie do jednego odbiorcy. Zdaniem organu odwoławczego Starosta, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył przepisy art. 7 i art. 77 kpa, ponieważ nie podjął wszelkich czynności w celu wyjaśnienia sprawy. Dlatego rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem wymaga przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Od decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...] Spółkę [...]. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, bowiem decyzja I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W tej sytuacji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionego zarzutu. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1277/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 kpa wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na podstawie omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048) lub prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że zaskarżona sprzeciwem decyzja Wojewody nie spełnia wymogów określonych w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy zastosował dyspozycję art. 138 § 2 kpa, wskazując jedynie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, prawidłowo stosując zasady wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, powinien wyjaśnić, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje przedmiotową inwestycję oraz czy rzeczywiście przedmiotowa inwestycja to inwestycja celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wątpliwości organu wystąpiły ze względu na fakt, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ogólnikowym przyjęciu zgodności z planem, przy czym w całości uwzględnił żądanie wnioskodawcy, pozostawiając przy tym bez rozważań uwagi zgłoszone przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, oraz ze względu na fakt, że jak wynika z załączonej do akt sprawy dokumentacji, sporna inwestycja ma doprowadzić przyłącze jedynie do jednego odbiorcy, natomiast istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Taki zakres postępowania dowodowego nie wykracza w ocenie Sądu poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 kpa. Oznacza to, że uzasadnienie decyzji organu II instancji nie wskazuje na takie istotne naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, które uzasadniałyby zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 kpa. Wojewoda niezasadnie nie podjął przy tym próby samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy, mimo że na podstawie art. 136 kpa mógł rozstrzygnąć powołane w uzasadnieniu wydanej decyzji wątpliwości w trybie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie organ ewentualnie mógł zlecić Staroście. Reasumując, zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie istniały przesłanki do wydania decyzji merytorycznej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, po ewentualnie przeprowadzonym w trybie art. 136 kpa dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym. Nie czyniąc tego, organ II instancji naruszył art. 138 § 2 kpa. Podkreślić przy tym należy, że odmienne merytoryczne stanowisko organu odwoławczego oraz negatywna ocena rozstrzygnięcia organu I instancji w myśl obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Raz jeszcze podkreślić należy, że Sąd dokonując w trybie sprzeciwu kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu II instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda powinien przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić w trybie art. 136 kpa inne dowody, które pozwolą na właściwą merytoryczną ocenę zasadności wniosku złożonego przez skarżącą Spółkę. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.