I SA/Wa 1502/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa- Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej za przekazanie nieruchomości w trwały zarząd oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania Nadleśnictwa [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], ustalił - dla Nadleśnictwa [...] opłatę roczną za 2018 r. z tytułu zarządu nieruchomością położoną w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], składającą się z działek nr [...], [...], [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o nr [...] na kwotę [...] zł. Odwołanie od tej decyzji wniosło Nadleśnictwo [...]. Rozpatrując złożone odwołanie Minister wskazał, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie, została przekazana w zarząd Nadleśnictwu [...], decyzją Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] września 2003 r., nr [...]. W orzeczeniu ustalono opłatę roczną w wysokości 1% ceny nieruchomości rolnej ustalonej z uwzględnieniem stawek szacunkowych jednego hektara oraz ceny 100 kg żyta, określonej stosownie do przepisów o podatku rolnym. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa prawidłowo uznał, że nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], składającą się z działek nr [...], [...], [...] o powierzchni [...] ha, należy zakwalifikować jako nieruchomość wykorzystywaną "na inne cele". Przywołując treść art. 35 ust. 3 i art. 17b ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 91 ze zm., dalej: ugnrsp), wskazał na zasady ustalania opłaty rocznej z tytułu zarządu oraz w jakiej wysokości jest ustalana w zależności od sposobu wykorzystania. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2018 r. określił wartość nieruchomości na [...] zł. Z oględzin przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego wynika m.in., że na nieruchomości prowadzona jest zagrodowa hodowla zwierzyny łownej. Teren nieruchomości jest ogrodzony, na działkach powydzielane są poszczególne zagrody dla zwierząt, zlokalizowane są klatki i wieża obserwacyjna. Z oświadczenia Nadleśnictwa [...] wynika, że grunty są wykorzystywane na potrzeby gospodarki łowieckiej, tj. prowadzonej na terenie ośrodka hodowli zwierzyny. Na gruntach zlokalizowana jest zamknięta hodowla zwierzyny, tj. hodowla zwierzyny drobnej (zajęcy i kuropatw) oraz hodowla danieli. Znajdujące się na terenie budowle zostały zaadaptowane na potrzeby prowadzonej zamkniętej hodowli zwierzyny, wydzielone kwatery są ogrodzone, grunty rolne są uprawiane rolniczo jako poletka żerowe dla zwierzyny. Na gruntach w całości prowadzona jest gospodarka łowiecka. Zdaniem Ministra działalność polegająca, tak jak w tym konkretnym przypadku, na hodowli rodzimych gatunków zwierząt łownych w celu zasiedlania łowisk - trudno jest uznać za mającą związek z działalnością rolniczą. Wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1509 ze zm.) działalność rolnicza definiowana jest jako działalność polegającą na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza, hodowla i produkcja materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcja typu przemysłowo-fermowego oraz hodowla ryb, a także działalność, w której minimalne okresy przetrzymywania zakupionych zwierząt i roślin, w trakcie których następuje ich biologiczny wzrost, wynoszą co najmniej: 1) miesiąc - w przypadku roślin, 2) 16 dni - w przypadku wysokointesywnego tuczu specjalizowanego gęsi lub kaczek. 3) 6 tygodni - w przypadku pozostałego drobiu rzeźnego, 4) 2 miesiące - w przypadku pozostałych zwierząt - licząc od dnia nabycia. Biorąc pod uwagę przedstawione argumenty, zdaniem Ministra, organ I instancji prawidłowo uznał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania wykorzystywana jest "na inne cele" w rozumieniu art. 17b ust. 1 pkt 3 ugnrsp. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w całości albo ewentualnie uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w całości oraz (w przypadku wydania przez Sąd któregokolwiek z ww. rozstrzygnięć) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) wydanie decyzji bez podstawy prawnej - wydanie decyzji w przedmiocie zmiany wysokości opłaty rocznej za nieruchomość rolną przekazaną w trwały zarząd, pomimo że przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz aktów wykonawczych do tej ustawy nie regulują trybu aktualizacji wysokości opłaty rocznej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 3 w zw. z art. 17b ust. 1 z dnia 19 października 1991 r. ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie opłaty rocznej przy zastosowaniu stawki w wysokości 3% wartości nieruchomości (właściwej dla nieruchomości wykorzystywanych na cele inne niż wskazane w art. 17b ust. 1 pkt 1-2a ww. ustawy) a nie przy zastosowaniu stawki w wysokości 1% wartości nieruchomości (właściwej dla nieruchomości wykorzystywanych na cele rolnicze): 3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy to jest: a) art. 7 art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: - niezebranie całego istotnego dla sprawy materiału dowodowego, a w konsekwencji nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych dotyczących, tego że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji wykorzystywana jest na cele rolnicze, - błędne i wybiórcze rozpatrzenie przez organ zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dowodów z dokumentów przedstawionych przez stronę postępowania - wyciągu z załączników do wniosku o dopłaty bezpośrednie składnego przez Nadleśnictwo [...] w latach 2017 i 2018, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji wykorzystywana jest na cele inne niż wskazane w art. 17b ust. 1 pkt 1-2a ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, - wadliwe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej decyzji i nieodniesieniu się do części zarzutów sformułowanych przez stronę postępowania w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. b) art. 78 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z oględzin nieruchomości i przesłuchania świadka, pomimo że strona postępowania sformułowała wniosek o przeprowadzenie takich dowodów w odwołaniu, a przedmiotowe dowody dotyczyły okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy (rzeczywistego sposobu wykorzystania nieruchomości oddanej skarżącemu w trwały zarząd): c) art. 8, 9 oraz art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na rażącym uchybieniu zasadzie budowania zaufania do działań organu oraz zasadzie informowaniu strony postępowania poprzez zaskakującą dla strony postępowania zmianę sposobu określenia wartości nieruchomości oddanej w trwały zarząd oraz stawki opłaty rocznej, co w konsekwencji doprowadziło do zwiększenia wysokości opłaty rocznej naliczonej za rok 2018 o niemal dwa tysiące procent w stosunku do opłaty naliczonej w latach poprzednich; d) art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokonanie właściwej kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a w konsekwencji nieuchylenie tej decyzji, pomimo że decyzja organu pierwszej instancji była dotknięta wadami, które uzasadniały jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej p.p.s.a.) Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja orzekającą o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością będącą własnością Skarbu Państwa, położoną w obrębie [...], gmina [...], oznaczoną jako działki nr [...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha, które zostały przekazane w trwały zarząd dla Nadleśnictwa [...] decyzją z dnia [...] września 2003 r. Zarzuty skargi sprowadzają się do dwóch kwestii: braku podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie zmiany wysokości opłaty rocznej za nieruchomość przekazaną w trwały zarząd oraz ustalenia opłaty rocznej przy zastosowaniu stawki w wysokości 3% wartości nieruchomości, a nie stawki w wysokości 1% wartości nieruchomości. Odnosząc się w pierwszej kolejności do dalej idącego zarzutu tj. braku podstawy prawnej do wydania przedmiotowej decyzji to należy uznać go za niezasadny. Kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o przepisy art. 35 ust. 3 i art. 17b ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 91 ze zm., dalej: ugnrsp lub ustawa). Z przepisów tych wynika, że - jeżeli chodzi o zarząd ustanawiany w formie decyzji administracyjnej na rzecz jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, jednostki te ponoszą opłaty roczne w zależności od sposobu wykorzystania tych nieruchomości w wysokości określonej w art. 17b ust. 1. Z powyższych przepisów wynika zatem ogólna zasada, że zarząd jest odpłatny, a wysokość odpłatności zależy od sposobu wykorzystania nieruchomości. Ustawa ta nie zawiera wprawdzie szczegółowej regulacji dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej oraz zmiany jej wysokości, ale takie regulacje są zawarte w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. dalej u.g.n. ). Wskazana wyżej ustawa – jak wynika z jej art. 1 - określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego, co pozwala na stwierdzenie, że dotyczy zasadniczo wszystkich nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Artykuł 2 u.g.n. stanowi jednak, że nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, po czym w przykładowym wyliczeniu wymienia w pkt 4 ustawę z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "nie narusza" pozwala na nadanie ustawie o gospodarce nieruchomościami charakteru regulacji pełniącej funkcje uzupełniające (zob. wyrok SN z dnia 21 maja 2004 r., V CK 503/03 OSNC 2005, nr 5, poz. 92). Zwrot "nie narusza" oznacza w tym wypadku, że obie wymienione ustawy stosuje się równolegle, przy czym pierwszeństwo mają przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a w pozostałym, nieuregulowanym w nich zakresie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Innymi słowy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają charakter uzupełniający w kwestiach, które nie zostały uregulowane w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taka też sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem art. 84 i 87 u.g.n. wprost stanowią o możliwości zmiany stawki opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości oraz o możliwości jej aktualizowania. W systemie prawnym istnieje zatem podstawa prawna do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Należy również zauważyć, że brak wskazania podstawy prawnej decyzji, czy też niepełnej podstawy prawnej, nie jest uchybieniem istotnym, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia. W niniejszej sprawie podstawę wydania decyzji stanowiły nieprzywołane w jej podstawie art. 84 i 87 u.g.n. W doktrynie (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. prof. zw. dr hab. R.Hausera, prof. zw. dr hab. M.Wierzbowskiego, 2018) i przywołanym tam orzecznictwie podkreśla się, że wydanie decyzji administracyjnej bez wskazania podstawy prawnej jej wydania nie może być utożsamiane z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. Wydanie aktu administracyjnego bez podstawy prawnej nie zachodzi bowiem, gdy w decyzji nie powołano podstawy prawnej albo powołano ją błędnie, gdyż istotne jest rzeczywiste istnienie tej podstawy. W tego rodzaju sytuacji mamy do czynienia z wadą formalną decyzji administracyjnej polegającą na niezgodności jej brzmienia z wymogiem określonym w omawianym art. 107 § 1 k.p.a. W związku z tym błędne powołanie podstawy prawnej decyzji lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a ponadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie możne być uznane za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyr. NSA z 22.1.1999 r., V SA 1521/96, niepubl.; wyr. NSA z 15.7.2003 r., I SA 371/03, Legalis). Konsekwencją tego jest to, że błędne powołanie podstawy prawnej w decyzji administracyjnej nie prowadzi automatycznie do uchylenia decyzji w postępowaniu przed sądem administracyjnym, jeżeli podstawa taka istnieje (wyr. NSA z 26.1.2001 r., I SA 1425/99, niepubl.). Zgodnie natomiast z art. 17b ustawy z 19 października 1991 r. opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego ( która ma zastosowanie również do opłaty rocznej z tytułu zarządu zgodnie z art. 35 ust.3 tej ustawy) wynosi w odniesieniu do nieruchomości z zasobu wykorzystywanych: 1)na cele obronności państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej 0,1%, 2)na cele rolne 1%, 2a)na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych 1%, 3)na inne cele 3% W niniejszej sprawie należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana "na inne cele", a nie "na cele rolne". Aby rozstrzygnąć, czy nieruchomość ta była na takie cele wykorzystywana niezbędne jest poddanie analizie ustawowego zwrotu "wykorzystywania na cele rolne", który to zwrot nie doczekał się definicji legalnej. Według literalnego brzmienia art. 17b ust. 1 pkt 2 ugnrsp, przesłanką której spełnienie decyduje o wysokości stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, jest cel na jaki wykorzystywana jest ta nieruchomość. Zgodnie natomiast z potocznym, utrwalonym znaczeniem tych słów chodzi o faktyczne, rzeczywiste wykorzystywanie nieruchomości na cele rolne. Dlatego też dla ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty rocznej za zarząd na poziomie 1%, nie ma znaczenia czy nieruchomość jest nieruchomością rolną, o której mowa w art. 46 1 k.c., bowiem zgodnie z tym przepisem za nieruchomość rolną może być uznana również nieruchomość, która jedynie potencjalnie może być wykorzystana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, ale to czy jest wykorzystywana na cele rolne. Inaczej mówiąc, także nieruchomość rolna może być wykorzystana "na inne cele". Zatem nawet opłacanie podatku rolnego, czy też pobieranie dopłat bezpośrednich nie przesądza o tym, że nieruchomość jest wykorzystywana na cele rolne. Taka też sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że grunty są wykorzystywane na potrzeby gospodarki łowieckiej, tj. prowadzonej na terenie ośrodka hodowli zwierzyny. Na gruntach zlokalizowana jest zamknięta hodowla zwierzyny, tj. hodowla zwierzyny drobnej (zajęcy i kuropatw) oraz hodowla danieli. Znajdujące się na terenie budowle zostały zaadaptowane na potrzeby prowadzonej zamkniętej hodowli zwierzyny, wydzielone kwatery są ogrodzone, grunty rolne są uprawiane rolniczo jako poletka żerowe dla zwierzyny. Na gruntach w całości prowadzona jest gospodarka łowiecka. Hodowla nie jest prowadzona w celu pozyskania mięsa i skór, ale wyłącznie w celu odchowania zajęcy, kuropatw i danieli, które następnie zostaną wysiedlone do ekosystemów polnych bądź leśnych. Tym samym należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że wykorzystywanie przedmiotowych gruntów na potrzeby gospodarki łowieckiej, poprzez hodowlę zajęcy, kuropatw i danieli jest wykorzystaniem nieruchomości "na inne cele". Taki zresztą wyłączny sposób wykorzystania (gospodarka łowiecka) wskazał sam skarżący w piśmie z 29 listopada 2018 r., taki też sposób wykorzystania został wskazany w operacie szacunkowym z [...] stycznia 2018r. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności postępowanie było przeprowadzone z udziałem strony, która miała też możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami w sprawie i składania dalszych wniosków dowodowych. Natomiast fakt pominięcia przez organ odwoławczy zawnioskowanych przez stronę dowodów z przesłuchania świadka, oględzin oraz dokumentu dotyczącego dopłat bezpośrednich nie mają decydującego znaczenia w niniejszej sprawie. Ewentualne wyjaśnienia świadka pozostawały bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcia. Wskazana osoba miała bowiem zeznawać na okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest na cele rolnicze, temu miały służyć również oględziny. Zdaniem sądu wszystkie konieczne, ustawowo określone przesłanki organ wykazał w sposób dostateczny, a właśnie ocena sposobu wykorzystania nieruchomości leży w wyłącznej gestii organu. Nie można również twierdzić, że strona została zaskoczona prowadzonym postępowaniem w przedmiocie zmiany i aktualizacji opłaty( nota bene po 17 latach). Z akt wynika bowiem, że pismem z 8 listopada 2018 r. została zawiadomiona o prowadzonym postępowaniu, a pismem z 23 listopada 2018 r. została wezwana do złożenia wyjaśnień. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.