I SA/Wa 1505/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. G., P. G. i L.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w zakresie punktu 7 decyzji; 2. stwierdza nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w części określonej w punkcie 1 wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. G., P. G. i L. G. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od wydanej w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...] w zakresie objętym jej punktem 1 i 7, utrzymało tę decyzję w mocy. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Położona w [...] przy ul. [...] dawna nieruchomość o pow. ok. [...] m2, oznaczona nr hip. [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i stanowiła w dacie jego wejścia w życie własność P. vel A. P. G., którego następca prawny – J. G. w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu wniósł 20 września 1948 r. o przyznanie do gruntu tej nieruchomości prawa własności czasowej. Sprawa objęta powyższym wnioskiem "odżyła" po częściowej eliminacji ze skutkiem ex tunc przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydanego w tym przedmiocie negatywnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1951 r. Przy czym przedmiotem rozstrzygnięcia uczyniono obecnie wniosek w zakresie odnoszącym się do części gruntu ww. nieruchomości o pow. [...] m2. W następstwie rozpoznania tego wniosku, decyzją z [...] lutego 2015 r. Prezydent [...] orzekł o ustanowieniu na 99 lat w udziale wynoszącym [...] części prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu przy ul. [...], stanowiącego aktualnie działkę ew. nr [...] z obrębu [...], na rzecz L. M. G., S. G. i P. G., w odpowiednich udziałach wnikających z dziedziczenia po dawnym właścicielu nieruchomości, za czynszem symbolicznym (punkt 1 i 2 decyzji). W punkcie 3 decyzji odmówił natomiast ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części przedmiotowego gruntu z uwagi na oddanie go w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich (w tym wypadku właścicieli lokali mieszkalnych nr [...] i [...] znajdujących się w budynku posadowionym na gruncie). Jednocześnie w kolejnych punktach decyzji (4 do 13) zawarł szereg postanowień odnoszących się do przeznaczenia nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, konsekwencji zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, obowiązków użytkowników wieczystych w zakresie korzystania z nieruchomości, okoliczności stanowiących podstawę rozwiązania umowy, konsekwencji nie stawienia się w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy o ustanowieniu przyznanego prawa. W umieszczonym w tej części decyzji punkcie 7 wskazał natomiast, że na gruncie posadowiony jest budynek mieszkalny, który nie spełnia warunków z art. 5 dekretu i określił warunki, pod którymi zostanie zawarta umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste podnosząc, że nastąpi to z równoczesną sprzedażą części tegoż budynku stanowiącego własność [...] (w udziale [...] części), a także stwierdzając, iż warunki jego sprzedaży, w tym wysokość należnej ceny, zostaną określone w protokole rokowań. Organ wskazał ponadto, że podstawą ceny sprzedaży będzie wartość budynku określona w sporządzonym w tym celu operacie szacunkowym, a cena ta podlegać będzie zapłacie najpóźniej przeddzień podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Określił jednocześnie, że za dzień zapłaty przyjmuje się uznanie odpowiedniej kwoty na rachunku [...] wskazanym w protokole rokowań. Ustalając status budynku Prezydent [...] odwoływał się do informacji z rejestru gruntów i budynków, wedle której wybudowany on został w 1949 r., przez Spółdzielnie Budowlano Mieszkaniową [...] nr [...], a także faktu zniszczenie poprzednio znajdujący się na gruncie budynku w wyniku działań wojennych. Jego zniszczenie i późniejszą odbudowę miał zaś potwierdzać tytuł wykonawczy Sądu Grodzkiego w [...] z [...] kwietni 1946 r. sygn. [...] o wprowadzeniu J. G. w posiadanie zburzonego domu przy ul. [...] oraz szereg archiwalnych dokumentów, w tym m.in. zatwierdzony 28 marca 1948 r. projekt odbudowy domu, pozwolenie na wykonanie robót budowlanych wydane przez Zarząd Miejski [...] w dniu [...] kwietnia 1949 r. oraz protokół oględzin nieruchomości sporządzony [...] stycznia 1951 r. Od decyzji tej w części objętej punktem 1 i 7 S. G., P. G. i L. G. wnieśli odwołanie, podważając ustalenia organu, iż budynek posadowiony na gruncie nie spełnia warunków z art. 5 dekretu. Kwestionowali ponadto zakres podmiotowy decyzji, podnosząc argument, że pomiędzy L. G. a S. G. i P. G. zawarto 15 lipca 2014 r. umowę cesji wierzytelności, skutkiem której jedynie ci ostatni są uprawnieni są do ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu (w odpowiednich udziałach). Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w zakresie wniosku dekretowego zawarte jest w punktach 1 do 3 decyzji Prezydenta [...]. Pozostałe natomiast punkty tej decyzji umieszczone po słowach "oraz stwierdzam, że" mają charakter wyłącznie informacyjny, określający warunki realizacji przyznanego prawa. Nie kształtują one zatem sytuacji prawnej następców prawnych byłego właściciela nieruchomości. Organ zwracał przy tym uwagę, że argumentacja odwołania sprowadza się w istocie do żądania przekazania ustanowionym na mocy decyzji Prezydenta [...] użytkownikom wieczystym obiektu budowlanego znajdującego się na gruncie w sposób nieodpłatnie, mimo że nie zaangażowali oni w jego budowę czy odbudowę jakichkolwiek środków. Podkreślał jednocześnie, odwołując się do poglądów judykatury, że właściwą drogą przeniesienia własności budynku, gdy pozytywnie rozpatrzony zostaje wniosek, jest droga cywilnoprawna, a w trybie administracyjnoprawnym nie jest dopuszczalne także regulowanie materii dotyczącej zwrotu nakładów poniesionych na gruncie. Co się zaś tyczy zarzutu wadliwego oznaczenie kręgu osób, na rzecz których orzeczono o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, Kolegium zauważało, że umowa cesji, zawarta pomiędzy L. G. a jej synami dotyczyła przelewu roszczeń o naprawienie szkody, która miałaby wynikać z wydania bezprawnej decyzji z 1951 r., a nie roszczeń dekretowych. W tym stanie rzeczy zarzuty te uznawało za niezasadne. Na powyższą decyzję S. G., P. G. i L. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., wskutek nierozważenia argumentów strony zawartych w odwołaniu i wadliwie przeprowadzonej kontroli orzeczenia organu pierwszej instancji, skutkiem czego nie doszło do jego uchylenia mimo że obarczone ono było istotnymi naruszeniami przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7, 8 i 76 k.p.a. Zarzucali jej ponadto obrazę art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez jego niezastosowanie, będące konsekwencją wadliwej wykładni przepisów art. 1 ust. 3 i 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek działań wojennych (Dz.U. Nr 50, poz. 281 ze zm.) i przyjęcia, że istniejący obecnie budynek został wzniesiony, w sytuacji gdy doszło jedynie do jego odbudowy (naprawy). Kwestionowali oni przy tym stanowisko Kolegium, wedle którego punkt 7 decyzji Prezydenta [...], miał charakter li tylko informacyjny. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernych motywach skargi, wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] zakresie objętym odwołaniem - tj. w przedmiocie rozstrzygnięcia o niespełnianiu przez budynek posadowiony na gruncie przedmiotowej nieruchomości warunków z art. 5 dekretu warszawskiego i warunkującej zawarcie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz wskazanych w punkcie 1 tej decyzji osób od równoczesnej sprzedaży na ich rzecz części tego budynku (punkt 7 decyzji). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a realizując ją Sąd - stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawa prawną. Z urzędu przy tym bierze pod uwagę wady prawne decyzji, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. Dokonując w tym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji w jej zakwestionowanej części, Sąd ocenił, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...] w zakresie objętym jej punktem 7 – która to część rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wydana została bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.) – obarczona jest z tego względu tożsamą wadą prawną, prowadzącą do jej nieważności. Decyzją z [...] lutego 2015 r., wydaną w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), Prezydent [...] w następstwie rozpoznania wniosku J. G. z 1948 r. orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], za czynszem symbolicznym, na rzecz następców prawnych dawnego jej właściciela, tj. L. M. G., S. G. i P. G., stwierdzając jednocześnie w punkcie 7 osnowy decyzji, że "na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste posadowiony jest budynek, który nie spełnia warunków art. 5 dekretu [...]" Ponadto powołując się na art. 7 ust. 3 dekretu, organ stwierdził w tym punkcie, że "umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zostanie zawarta pod następującymi warunkami: [...] z równoczesną sprzedażą części budynku mieszkalnego stanowiącego własność [...] (udział wynoszący [...]). Warunki sprzedaży budynku, w tym wysokość ceny należnej [...], zostaną określone w protokole rokowań. Podstawą ustalenia ceny będzie wartość budynku określona w operacie szacunkowym [...]". W dalszej zaś kolejności oznaczył termin zapłaty tej ceny. Kluczowe dla oceny legalności powyższej decyzji w zakresie jej punktu 7, a co za tym idzie także utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego było rozważenie, czy tego rodzaju elementy mogły być objęte rozstrzygnięciem administracyjnym podejmowanym na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zauważyć bowiem należy, że jedną z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawnego jest zasada legalizmu, a więc działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.), a jej konsekwencją jest to, że organy władzy publicznej mogą działać tylko wówczas i w takim zakresie w jakim przepisy prawa je do tego upoważniają. W szczególności więc aby doszło do stosowania decyzji administracyjnej jako władczej formy działania organów administracji, z obowiązującego przepisu prawa musi wynikać dla nich ku temu wyraźna podstawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionowana jest kompetencja organów gminy do rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych złożonych na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wniosków o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (pierwotnie wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy). Godzi się jednak zauważyć, że samo ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu przebiega dwuetapowo. Najpierw więc w toku postępowania administracyjnego organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego został wniesiony w terminie przewidzianym art. 7 ust. 1 dekretu oraz czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela (jego następcę prawnego) da się pogodzić z przeznaczenie gruntu przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu) i w przypadku ich spełnienia wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób i określeniu należnej z tego tytułu stawki czynszu symbolicznego. Natomiast następny etap prowadzony jest już na gruncie cywilnoprawnym i kończy się on zawarciem stosownej umowy pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji w formie aktu notarialnego. Przepisy dekretu, nie zawierają przy tym jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych ze zwrotem nakładów, czy przenoszeniem własności budynków wzniesionych na gruncie dekretowym po dniu wejścia w życie tego dekretu. Artykuł 7 ust. 3 in fine dekretu (na który powołuje się organ pierwszej instancji w punkcie 7 decyzji) stanowi wprawdzie, że w razie uwzględnienie wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta. Jednakże określenie tych "warunków" - uregulowanych obecnie w przepisach kodeksu cywilnego - odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które będzie dopiero prowadzone po wydaniu ww. decyzji. To właśnie w ramach tego drugiego etapu, a nie w decyzji administracyjnej, rozstrzyga się o "warunkach" zawarcia tej umowy, a więc również o własności istniejących na gruncie budynków posadowionych po dniu wejścia w życie dekretu - tj. takich, których własność nie pozostała przy właścicielach przeddekretowych (ich następcach prawnych), stosownie do art. 5 dekretu. Na tym też etapie dopiero - w ocenie Sądu - w ogóle możliwe jest wiążące ustalanie statusu budynku posadowionego na gruncie dekretowym (a więc rozstrzyganie czy stanowi on cześć składowa nieruchomości, czy też pozostał odrębnym od gruntu przedmiotem własności przynależnym byłemu właścicielowi nieruchomości). Przy czym formułowane wówczas w tym aspekcie stanowisko organów gminy nie wynika z wykonywania przez nie władzy publicznej (imperium), ale realizacji uprawnień gminy w sferze dominium. Skoro zatem normy prawa materialnego nie przewidziały w tym zakresie kompetencji orzeczniczych organów administracji publicznej, to sprawa ta, w myśl art. 2 § 3 k.p.c. należy do drogi postępowania cywilnoprawnego (por. wyrok z dnia 5.03.2007 r., sygn. akt I OSK 580/06 Lex nr 337477, z 5.08.2010 r. sygn. akt. I OSK 1364/09 Lex nr 744982). Nie mogła więc stanowić przedmiotu orzekania organu, przy rozstrzyganiu jedynie o spełnieniu przesłanek z art. 7 dekretu warunkujących uzyskania prawa. Podnoszony zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] argument, iż postanowienia objęte pkt 7 decyzji Prezydenta [...] nie kształtują sytuacji prawnej wnioskodawców (a więc nie stanowią elementu władczego rozstrzygnięcia organu o prawach lub obowiązkach stron), a jedynie pełnią funkcje informacyjną, jest w realiach niniejszej sprawy o tyle nietrafny i nieuprawniony, że wspomniany punkt jest elementem osnowy decyzji (rozstrzygnięcia), a nie jej uzasadnienia. Jest to więc bez wątpienia element, którego treścią organy administracji publicznej, a przez to faktycznie także strony - stosownie do art. 110 k.p.a. – będą związane w przypadku uzyskania przez tą decyzję waloru ostateczności. Będzie on więc również wiążący przy formułowaniu umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, której zawarcie ma nastąpić w jej wykonaniu. Próba rozróżnienia podjętego rozstrzygnięcia na część autorytatywną - rozpoczynającą się od słów "orzeka" i część informacyjną - rozpoczynająca się od słów "oraz stwierdzam, że", w odniesieniu do omawianego punktu jest tym bardziej nieuprawniona, że użyte w jego redakcji kategoryczne sformułowanie "Na podstawie art. 7 ust. 3 ww. dekretu określam [...]" wprost wskazuje na władczą formę działania organu. Oznacza to, że Prezydent [...], nie mając ku temu podstaw w normach prawa materialnego, ani kompetencji przynależnych mu jako organowi administracji publicznej, wbrew wynikającej z art. 6 k.p.a. zasadzie legalizmu, ukształtował w sposób władczy istotne elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego. Podjęte zatem przezeń rozstrzygnięcie w części objętej punktem 7, obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. (wydane zostało bez podstawy prawnej), skutkującą nieważnością tej części decyzji. Niedostrzeżenie z kolei tej wady przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skutkowało błędnym utrzymaniem w mocy wydanej przez Prezydenta [...] decyzji. Podjęta zatem w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych przez Kolegium decyzja z [...] lipca 2015 r., w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie jej punktu 7, oceniana być musi jako obarczona tożsamą wadą prawną, prowadzącą do jej nieważności. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) ma wszak charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza więc, iż organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1305/10, LEX nr 969436). Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O stwierdzeniu nieważności w części decyzji Prezydenta [...] z 26 lutego 2015r. (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 135 powołanej ustawy. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji), orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 tej ustawy.