I SA/Wa 1506/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. G. i P.G na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [..] lipca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2014 r., nr [...] o odmowie wszczęcia z wniosku I.G i P.G postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r., nr [...], stwierdzającej na bycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę W. własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], w części w jakiej decyzja ta dotyczy udziału [...]% we współwłasności gruntu, związanego z własnością lokalu nr [...], mieszczącego się w budynku posadowionym na tym gruncie. Postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji wydane zostało przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] grudnia 1991 r., wydaną na podstawie art.18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę W. własności gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Powyższa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). W dacie jego wejścia w życie zabudowana była (i jest nadal) budynkiem wielolokalowym, w którym ówczesny jej właściciel – [...] Spółdzielnia [...] zbywała wyodrębnione lokale mieszkalne, w tym m.in. lokal nr [...], który wraz z przynależnymi do niego udziałami w wysokości [...] % we współwłasności gruntu na podstawie umowy z [..] grudnia 1941 r. rep. [...] nabyła M.C. Ustanowienie wówczas odrębnej własności lokalu mieszkalnego nastąpiło w trybie przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 października 1934 r. - o własności lokali (Dz.U. Nr 94, poz. 848). Dla nieruchomości lokalowej - jak wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego [...] z [...] września 2011 r. L.dz. [...] - utworzona została odrębna księga hipoteczną pod nazwą "Lokal mieszkalny oznaczony nr [...] wydzielony z nieruchomości nr [...] w W. przy [...]", dla której zaprojektowano treść wpisu do działu II wykazu wskazującego jako właściciela nieruchomości stanowiącej ww. lokal, do którego przywiązany był m.in. udział we współwłasności, gruntu M.C. Księga ta, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. i utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U. nr 28, poz. 141), zachowała moc księgi wieczystej. Następcami prawnymi M.C są I.G i P.G (post. SR dla [...] z [...]11.1989 r. [...] oraz post. SR [...] z [..].10.2010 r. [...]) którzy pismem z 29 grudnia 2011 r., wystąpili z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w zakresie w jakim dotyczy ona udziału we współwłasności nieruchomości im przynależnych związanych z własnością lokalu nr [...]. Wywodzili oni mianowicie, że dekret z 26 października 1945 r. nie odnosił się do prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie także do związanego z tym prawem udziału we współwłasności gruntu. Żaden natomiast akt normatywny wydany po roku 1945 nie wygasił odrębnej własności lokali wydzielonych w trybie rozporządzenia z 1934 r. Na zachowanie tych praw wskazują ich zdaniem m.in. unormowania zawarte w uchwale Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1965 r. nr [...] w sprawie przejęcia niektórych budynków spółdzielni budownictwa mieszkaniowego na własność państwa [...] (MP Nr 71, poz. 406), gdzie w § 12 (odnoszącym się m.in. budynku przy ul. [...]) przewidziano możliwość przeniesienia do dnia 31 grudnia 1973 r. przez dotychczasowych właścicieli własności takich lokali na rzecz spółdzielni w zamian za spółdzielcze prawo do lokalu (ust. 1). W przypadku zaś ich nieprzewłaszczenia na rzecz spółdzielni w ww. terminie, przejście lokali mieszkalnych na własność Państwa, po myśli ust. 3 § 12 następować miało wskutek odmowy ich właścicielom prawa wieczystego użytkowania gruntu .Tej treści decyzja, w stosunku do M.C (bądź jej następców) nie została jednak wydana. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r., w następstwie rozpoznania powyższego wniosku, Minister Administracji i Cyfryzacji, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [..] grudnia 1991 r. w zakresie objętym żądaniem I.G i P.G oceniając, że inicjatorzy postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją nie legitymują się interesem prawnym kreującym w niej ich przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W szczególności, w ocenie Ministra, nie legitymują się oni tytułem prawnym do gruntu, który został skomunalizowany. Organ wskazywał w tym kontekście na przejście z mocy prawa własności gruntów na rzecz Skarbu Państwa w następstwie zadziałania art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie I.G i P. G wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy wywodząc (analogicznie jak w piśmie inicjującym postępowanie), że wskutek działania dekretu nie wygasła przynależna ich poprzedniczce prawnej własność lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku posadowionym na skomunalizowanym gruncie. Z własnością lokalu był zaś związany nierozerwalnie udział w prawie własności gruntu. W tym stanie rzeczy nadal prawo to zostało przez nich zachowane. Odwoływali się przy tym do argumentacji Sądu Rejonowego [...] zawartej w wyroku z [...] grudnia 2004 r. sygn. akt [...], wydanym z powództwa o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu, gdzie Sąd ów wywodził, że prawo odrębnej własności lokalu nr [...] przy ul [...] w W. nigdy nie wygasło i przeszło na spadkobierców M. C. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] lipca 2015 r., utrzymał w mocy swoje postanowienie, podtrzymując podniesioną w nim argumentację co do braku przymiotu strony osób inicjujących postępowanie. Odwołując się do poglądów prezentowanych w judykaturze, wskazywał na istotę interesu prawnego, kreującego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, podnosząc jednocześnie, iż w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające [...], strona postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza nimi może być nią jedynie ten podmiot, który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości, wykluczającym jej komunalizację. Podkreślał przy tym, że przedmiotem rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest wyłącznie grunt, a nie stanowiąca odrębną od niego własność nieruchomości budynkowej czy lokalowej. Wyjaśniał jednocześnie, że zasadą określoną w art. 1 dekretu z 1945 r. było przejęcie wszelkich gruntów na obszarze W. – bez względu na ich stan własnościowy. Przejęciu zatem podlegały też odpowiedni udział w nieruchomości gruntowej. W związku natomiast z przywoływanym wyrokiem Sądu Rejonowego W. zauważał, że nie jest związany zawartymi w jego uzasadnieniu rozważaniami, które nie są związane z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Na postanowienie to I.G i P. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu rażące naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., polegając na stwierdzeniu, że były właściciel nieruchomości nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania o unieważnienie decyzji stwierdzającej nabycie własności tej nieruchomości przez gminę. Zdaniem skarżących ich interes prawny w sprawie znajduje oparcie w przepisach regulujących prawo własności, w szczególności art. 140 kc, który na mocy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. - o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892), stosuje się odpowiednio do własności lokali. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, jak też poprzedzającego go postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji [...]października 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest niezasadna. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać – czego nie kwestionują także skarżący - w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądali skarżący dotyczyło decyzji Wojewody [...], którą organ ów, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) orzekł o nabyciu przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., mienia państwowego w postaci nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w W. oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...], uregulowanej w KW nr [...] a opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część tej decyzji. Stronami takiego rodzaju postępowań – jak wynika z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych (por . wyroki NSA z 11 września 2007 r. sygn. akt I OSK 450/07, z 29 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1178/09, dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl) - są natomiast co do zasady Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel skomunalizowanego mienia oraz gmina, na rzecz której następuje przeniesienie jego własności. Inny podmiot może być stroną tego postępowania tylko wówczas, gdy wykażę, że skomunalizowane mienie na dzień 27 maja 1990 r. stanowiło jego własność, a zatem nie powinno być skomunalizowane. Zdaniem skarżących taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do przynależnego im udziału w wymiarze [...]% w prawie własności przedmiotowego gruntu, związanym z odrębną własnością lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku posadowionym na tym gruncie (nr [...]), nabytego przez ich poprzedniczkę prawną w 1941 r. W ich ocenie objęcie nieruchomości działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dla zachowania powyższego prawa jest okolicznością prawnie obojętną, gdyż dekret ów dotyczył gruntów – jako części powierzchni ziemskiej, a nie instytucji prawnej - udziału w prawie własności do gruntu. Nie skutkował on także odjęciem własności nieruchomości lokalowej, nabytej w trybie przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 października 1934 r. - o własności lokali (Dz.U. Nr 94, poz. 848 ze zm.). Pogląd skarżących co do zachowanego udziału w prawie własności gruntu jest jednak błędny. Jak zasadnie zauważył organ nadzoru, wejście w życie przywoływanego dekretu, skutkowało z mocy prawa odjęciem własności wszystkich gruntów położonych w granicach W. ich dotychczasowym właścicielom, a więc także ich współwłaścicielom i to niezależnie od tego charakteru tej współwłasności. Przesądzał o tym art. 1 dekretu, stanowiąc, iż "[...] wszelkie grunty na obszarze Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m. st. Warszawy". Dekret też stanowił podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy W. (a po likwidacji gmin na rzecz Skarbu Państwa) tytułów własności gruntów, określonych w art. 1 (por. art. 2 dekretu). Na podstawie ww. przepisów w księdze wieczystej nr [...] (obecnie [...]) ujawniono Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowego gruntu, co potwierdza znajdujące się w aktach zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z [...] maja 1989 r. oraz wniosek Urzędu W. z 15 marca 1989 r.( k. 51 i 54 akt administracyjnych) Konsekwencją prawną zadziałania tych przepisów była zatem zasadnicza zmiana stosunków własnościowych istniejących na gruntach [...], a przez to także zmiana treści praw przynależnych właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych (nieruchomości lokalowych) znajdujących się w posadowionym na nich budynkach. Od dnia 21 listopada 1945 r. odrębna własność takiego lokalu mieszkalnego, z punktu widzenia jurydycznej jej konstrukcji, określonej w art. 14 rozporządzenia Prezydenta RP z 1934 r. i późniejszych przepisach regulujących tę materię, tj. art. 136 k.c. oraz aktualnie obowiązującego art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892), stała się tym samym prawem ułomnym. Pozbawiona bowiem została akcesoryjnego w stosunku do własności lokalu prawa do gruntu. Doprowadzenie jej do zgodności z tą konstrukcją mogło się wówczas odbyć jedynie na zasadach art. 7 dekretu, a więc poprzez ustanowienie w tym trybie prawa własności czasowej do gruntu (w odpowiednim udziale), co jednak uwarunkowane było złożeniem w tym względzie w określonym w ust. 1 tego artykułu stosownego wniosku. W sytuacji jego niezłożenia, a przez to także braku decyzji przyznającej prawo własności czasowej - a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie – stan ułomności prawa odrębnej własności lokalu – się utrwalił. To że, powyższe prawo zachowane zostało w takiej ułomnej formie potwierdza pośrednio treść unormowania z § 12 ust. 3 uchwały Rady Ministrów z 18 grudnia 1965 r. Nr 311 (MP Nr 71, poz. 406), który to przepis – dotyczący budynku przy ul. [...] - przewidywał, że w przypadku nieprzewłaszczenia ustanowionych przed 21 listopada 1945 r. odrębnych własności lokali mieszkalnych na rzecz spółdzielni w terminie określonym w ust. 1, lokale te przejdą na własność Państwa, co jednak miało nastąpić "wskutek odmowy ich właścicielom prawa użytkowania wieczystego gruntu". Skoro zatem w odniesieniu do właścicieli takich lokali miały być podejmowane decyzje w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, a to prawo ze swej istoty nie mogło być ustanowione na gruncie prywatnym (por. art. 232 § 1 k.c.), oczywistym jest, że prawa podmiotowe do gruntu właścicielowi odrębnego lokalu przysługiwać wówczas nie mogły. Jeśli więc w następstwie zadziałania art. 1 dekretu M.C, będąc właścicielką lokalu mieszkalnego w budynku przy ul [...] pozbawiona została już z dniem [..] listopada 1945 r. związanych z tą własnością praw do gruntu (udziału we wspólnej własności), to jej następcy prawni, jako właściciele tegoż lokalu takimi prawami również nie dysponują i nie dysponowali nim w dniu 27 maja 1990 r. Mając zaś na względzie, że kreujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. ma znajdować oparcie w normach prawa materialnego, a przy tym musi być indywidualny, aktualny, konkretny i realny, to w sytuacji, gdy skarżącym nie przysługiwały do skomunalizowanej nieruchomości gruntowej jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy, to tak rozumianym interesem w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] się oni bez wątpienie nie legitymują. W takich okolicznościach faktycznych bowiem ewentualne stwierdzenie jej nieważności, nie wpłynie na ukształtowanie ich sytuacji prawnej w zakresie przysługujących im do tej nieruchomości praw. Tych wszak nigdy nie posiadali. Analiza skargi, jak też treści wniosku inicjującego postępowanie wskazuje, że intencją stron jest w istocie podważenia tytułu prawnego Skarbu Państwa do gruntu przedmiotowej nieruchomości, w zakresie udziału pierwotnie przynależnego ich poprzedniczce prawnej jako prawa akcesoryjnego w stosunku do własności lokalu nr 21, a przez to doprowadzenie do stanu zgodności zachowanego prawa własności nieruchomości lokalowej, z jego jurydyczną konstrukcją. Godzi się jednak zauważyć, że interes prawny skarżącego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie może być uzasadniony tym, że ów chce podważać tytuł własności Skarbu Państwa do skomunalizowanej nieruchomości. Temu celowi bowiem nie służy postępowanie nadzorcze mające za przedmiot decyzję komunalizacyjną. To skarżący winien się takim tytułem do tej nieruchomości legitymować już w momencie występowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ nadzoru nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygania o własności objętego komunalizacją mienia (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2012 r. I SA/Wa 1794/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Spory o własność – jako należące do kategorii spraw cywilnych – podlegają wszak rozpoznaniu i rozstrzyganiu przed sądem powszechnym w przewidzianych do tego postępowaniach. Takiego zaś tytułu – jak już wyżej wskazano - skarżący nie przedstawili i nie wynika on z zachowanych przez nich praw do nieruchomości lokalowej. Podjęcie zatem w takich uwarunkowaniach przez Ministra Administracji i Cyfryzacji postanowienia, utrzymanego w mocy postanowieniem z [...] lipca 2015 r., o odmowie wszczęcia z ich wniosku postępowania nadzorczego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej mającej za przedmiot ww. nieruchomość gruntową odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty, w tym zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie zasługują na uwzględnienie. Kluczowe dla podjęcie powyższego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym elementy stanu faktycznego zostały ustalone zgodnie z wyrażoną w art. 7 a rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej i znajdują oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Przyczyny prawne i faktyczne, które zaś legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione przez Ministra w sposób klarowny i kompletny, spełniając tym samym standardy wynikające z ustanowionej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Sąd nie stwierdził również by w toku prowadzonego postępowania organ centralny uchybił w sposób mogący rzutować na wynika sprawy innym normom postępowania administracyjnego, w tym w szczególności wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z tych względów skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).