I SA/Wa 1512/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Dorota Apostolidis Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy skargi K. P., A. P. i T. P na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty[...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w części dotyczącej działek nr [...], [...] oraz cz. działki nr[...] . W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że ww decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Starosta [...]odmówił zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa od B. P. i T. P. położonych w P. przy ul. [...] i ul. [...] stanowiących część działek oznaczonych w ewidencji w obr. [...] jako działka nr[...] , część działki nr [...] oraz nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] część działki nr[...], [...], [...], [...], [...], część działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz umorzył postępowanie w zakresie żądania zwrotu działki nr [...] Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. P., A. P. i T. P.- spadkobiercy poprzednich właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt. I SA/Wa 2070/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w części w jakiej uchyla ona decyzję Starosty [...] w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych[...] , [...] i [...]. Decyzja Wojewody natomiast w części przekazującej do ponownego rozpatrzenia sprawę odmowy zwrotu pozostałych działek stała się prawomocna w dniu 22 grudnia 2011 r., co oznacza, że Starosta [...] zobowiązany jest do ponownego jej rozpatrzenia w powyższym zakresie. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy przy uwzględnieniu stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 12 października 2010 r. do czego organ jest zobowiązany, Wojewoda [...] stwierdził na podstawie ustaleń organu pierwszej instancji, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. [...] B. P. i T. P. w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości sprzedali Skarbowi Państwa nieruchomość rolną położoną w P. o pow. [...] m kw. przeznaczoną zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] pod budowę Ośrodka [...] (obecnie działki nr [...] oraz część działki nr[...]). Umową sprzedaży warunkowej zawartą w formie aktu notarialnego Rep[...] w dniu [...] października 1973 r. B. P. i T. P. sprzedali na rzecz Związku [...] w P. z przeznaczeniem pod rozbudowę [...] w P. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m kw. oraz działkę o obszarze [...] m kw. położoną w P. przy ul. [...] (aktualnie działka nr[...] ). Następnie w dniu [...] stycznia 1974 r. również w formie aktu notarialnego Rep. [...] zawarto umowę przeniesienia prawa własności ww nieruchomości. Organ II instancji ustalił, że działka nr [...] uregulowana jest w księdze wieczystej KW [...] i stanowi własność Z. i G. K. na podstawie aktów notarialnych z [...] grudnia 2005 r. i z [...]marca 2006 r. Działka nr [...] uregulowana jest w księdze wieczystej KW [...] i stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z [...] czerwca 1973 r. Działka nr [...] uregulowana jest w księdze wieczystej KW [...] i stanowi własność Gminy Miasta [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r., pozostaje w zarządzie Miejskiego Centrum Kultury w P.. W ocenie Wojewody zasadnie organ pierwszej instancji odmówił zwrotu działki nr [...] o pow. [...]ha z uwagi na to, że cel określony w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1973 r. został na niej zrealizowany. Organ odwoławczy wskazał, że wywłaszczenie w niniejszej sytuacji faktycznej dokonane zostało w drodze zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, do którego sporządzenia została przedłożona decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny - na zagospodarowanie Ośrodka [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. wskazująca cel wywłaszczenia. Organ I instancji przeprowadził w dniu [...] września 2009 r. wizję w terenie na działkach będących przedmiotem postępowania zwrotowego, w trakcie której stwierdzono, że na działce nr [...] znajduje się m. in. utwardzone boisko, utwardzony tor, plac pod scenę, aleje spacerowe, zieleń izolacyjna dla osiedla mieszkaniowego i terenów usługowych, budynek. Część działki nr [...] stanowi część ulicy[...] , która jest drogą publiczną powiatową. Na działce nr [...]znajduje się dawny budynek mieszalni pasz, aktualnie hurtownia materiałów budowlanych, skład materiałów budowlanych oraz stacja [...]. Stanowi ona własność Wojewoda podniósł, że zrealizowanie na działce nr [...] celu publicznego, jakim jest budowa drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia ojej zwrot. Organ odwoławczy podkreślił, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został ponadto uwidoczniony na zdjęciach załączonych do odwołania. W ocenie organu II instancji Starosta [...] słusznie stwierdził, że na działce nr [...] i [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia w czasie, jaki na realizację tego celu przewiduje ustawa o gospodarce nieruchomościami, a na ocenę czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia nie wpływa aktualny stan nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego dowodem na realizację celu wywłaszczenia jest znajdująca się w aktach sprawy karta obiektu – Ośrodek[...] , w której szczegółowo wskazano jakie inwestycje zostały zrealizowane podczas I etapu budowy w latach od 1972 r. do 1977 r. Dalszy dowód na zrealizowanie celu wywłaszczenia stanowi zestawienie całości kosztów zatwierdzonych [...] października 1978 r. przez Dyrektora Wojewódzkiego[...] . Wojewoda wskazał, że na działce nr [...] zbudowano m. in. krąg taneczny, pompownię, wykonano ciągi spacerowe. Odnosząc się do zarzutu, że w akcie notarialnym sporządzonym w dniu [...] czerwca 1973 r. niemożliwe było przywołanie decyzji z dnia [...] czerwca 1973 r. Wojewoda wskazał, że organ administracji nie ma kompetencji do badania prawidłowości aktów notarialnych, możliwe jest natomiast wniesienie odpowiedniego powództwa do sądu powszechnego. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. P., A. P. i T. P. zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że żaden z celów wywłaszczenia nie mógł być zrealizowany, ponieważ do aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1973 r. została przywołana decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny z dnia [...]czerwca 1973 r. Zdaniem skarżących takiego planu nie było z racji daty decyzji i daty sporządzenia aktu notarialnego. Skarżący podnieśli również, że Wojewoda nie powołał żadnych dowodów potwierdzających odbiór wykonanych etapów, a jedynie same szkice i założenia, które nie stanowią dowodów na zagospodarowanie przedmiotowego terenu. Zdaniem skarżących takimi dowodami winny być stosowne zezwolenia, pozwolenia, odbiór robót. W ocenie skarżących pierwszy etap budowy Ośrodka nie mógł rozpocząć się w 1972 r. skoro akt notarialny został sporządzony dopiero w 1973 r. Skarżący zarzucili Wojewodzie, że nie dokonał analizy materiału dowodowego w sprawie, nie ustosunkował się do niego i go nie ocenił, ewentualnie ocenił sprzecznie z prawem. Skarżący wskazali, że wizja wykazała brak zagospodarowania przedmiotowego terenu, jego porzucenie i niszczenie, co potwierdza również dokumentacja fotograficzna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. skarżący sprecyzowali skargę wskazując, że dotyczy ona tylko rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zwrotu działki nr[...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponieważ w sprawie niniejszej orzekał Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie i wyrokiem z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt. I SA/Wa 2070/10 uchylił poprzednią decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w części w jakiej uchylała ona decyzję Starosty [...] w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] jednocześnie oddalając skargę w odniesieniu do dawnej działki nr[...], ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ww ustawy). Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Na wstępie zaznaczyć należy, że w ww wyroku Sąd uznał, że Wojewoda [...] w sposób nieuprawniony uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia co do działek nr[...], [...] i [...], ponieważ nie wypowiedział się co do rozstrzygnięcia organu I instancji w odniesieniu do działek nr [...] i[...] , a w odniesieniu do działki nr [...] pomimo tego, że uznał, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie wydał decyzji merytorycznej lecz uchylił decyzję organu I instancji bez wskazania jakie okoliczności faktyczne podlegają jeszcze wyjaśnieniu. W odniesieniu zaś do dawnej działki nr [...] Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Wojewody uchylające decyzję organu pierwszej instancji jest prawidłowe i w tym zakresie skarga została oddalona. W ocenie składu orzekającego Wojewoda ponownie rozpatrując sprawę niniejszą zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Sądu, w związku z czym nie można zarzucić mu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Dodać należy, że w związku ze sprecyzowaniem przez skarżących skargi w ten sposób, że dotyczy ona zaskarżenia decyzji Wojewody [...] tylko w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji co do odmowy zwrotu działki nr [...] Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie. Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości lub jej części na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 i 2). Organ rozpoznający sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została przejęta. Podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie było więc precyzyjne ustalenie celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Ustalenie tego faktu stanowiło punkt wyjścia do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w kierunku wykazania przesłanki zbędności, o której mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega wątpliwości, że aktem prawnym, na podstawie, którego Skarb Państwa nabył sporną nieruchomość, była obowiązująca wówczas ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1973 r. wywłaszczono nieruchomość niezabudowaną o pow. [...] ha położoną w[...] , która objęta była decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] na zagospodarowanie Ośrodka[...] ". Zgodnie z treścią przepisu art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Wskazany wyżej przepis art. 216 rozszerza możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na te nieruchomości, które nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto. Z tego wynika, że roszczenie obejmujące zwrot nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami może dotyczyć nieruchomości, których prawo własności Skarb Państwa nabył na podstawie wywłaszczenia oraz zdarzeń prawnych taksatywnie wymienionych w przepisie art. 216 ustawy. Podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu jest ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki o zwrocie nieruchomości przy czym cel ten musi być precyzyjnie ustalony. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wystąpienie choćby jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczeniowy nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. W niniejszej sprawie celem, na który przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczone miała być budowa Ośrodka[...] w P. Z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego (protokół z wizji w terenie z dnia 21 września 2009 r. k. 114 akt administracyjnych) wynika, że na działce nr [...] znajdują się: od strony południowej – utwardzone boisko, następnie w kierunku północnym usytuowany jest utwardzony tor gokartowy, kolejno utwardzony plac pod scenę przeznaczony na imprezy okolicznościowe, aleje spacerowe wzdłuż akwenu wodnego. Wzdłuż wschodniej granicy działki znajdują się zieleń izolacyjna dla osiedla mieszkaniowego i terenów usługowych. Działka ta jest uzbrojona w energię elektryczną (słup wysokiego napięcia), porośnięta trawą oraz pojedynczymi drzewami, natomiast od strony północno- zachodniej usytuowany jest budynek zaopatrzony w energię elektryczną (pompownia). Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy, w szczególności z karty obiektu (k. 145 akt administracyjnych) wynika, że zagospodarowanie przedmiotowego Ośrodka obejmowało teren o łącznej powierzchni [...] ha, w skład którego jak ustaliły organy wchodzą aktualnie oprócz działki nr [...] o pow. [...] ha również działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Z karty obiektu wynika także, iż przedmiotowa inwestycja wykonywana była etapami. Pierwszy etap rozpoczął się w 1972 r. i zakończył w 1977r. zaś etap drugi rozpoczął się w 1978 r. i zakończył w 1986 r. Organy ustaliły, że pierwszy etap dotyczył działek objętych wnioskiem o zwrot, co potwierdza zestawienie całości kosztów zatwierdzonych 12 października 1978 r. przez Dyrektora Wojewódzkiego [...]. Na działce nr [...] poszerzono akwen wodny, zbudowano krąg taneczny, pompownię, wykonano ciągi spacerowe. Na pozostałym obszarze wybudowano hangar, postawiono pergole, trejaże. Dodać należy, że z pisma Wojewódzkiego Funduszu [...] z dnia 6 grudnia 1978 r. (karta 148 akt administracyjnych) wynika, że w dacie tej przekazano dotację na realizację budowy drugiego etapu. Wskazać należy, że prawnie dopuszczalne jest realizowanie inwestycji, szczególnie o znacznych rozmiarach, a do takich niewątpliwie zaliczyć można budowę przedmiotowego Ośrodka – etapowo, a nadawanie poszczególnym etapom realizacji inwestycji kolejnych numerów, nie oznacza, że mamy do czynienia z odrębnymi przedsięwzięciami. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż cel wywłaszczenia określony w umowie z dnia [...] czerwca 1973 r. został zrealizowany, czego w zasadzie skarżący nie kwestionują, podnosząc jedynie fakt zniszczenia przedmiotowego terenu, jego porzucenia (dokumentacja fotograficzna załączona do pisma z dnia 30 marca 2010 r.) Tym samym w ocenie Sądu argumentacja zaprezentowana przez organy administracji jest w uzasadniona. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ w celu rozstrzygnięcia sprawy powinien więc starać się ustalić stan faktyczny na podstawie wszelkich dostępnych dowodów nawet o charakterze pośrednim. W niniejszej sprawie organy administracji orzekały na podstawie dostępnego materiału dowodowego, który był zdaniem Sądu, wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. W umowie z dnia [...] czerwca 1973 r. cel został sformułowany jako zagospodarowanie Ośrodka [...] w P. w związku z zatwierdzonym planem realizacyjnym decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r. (k. 159 akt administracyjnych). Zatem twierdzenie skarżących, że w związku tym, że ww decyzja opatrzona jest datą [...] czerwca 1973 r., a akt notarialny sporządzony został w dniu [...] czerwca 1973 r., to brak było planu realizacyjnego dla planowanej inwestycji - jest bezpodstawne. Porównując plan realizacyjny znajdujący się na karcie nr 128 akt administracyjnych ze szkicem znajdującym się na karcie 55 należy dojść do wniosku, że istotnie działki objęte wnioskiem o zwrot były zajęte pod potrzeby przedmiotowego Ośrodka. Tych okoliczności w istocie nie kwestionują sami skarżący, nadając im jednak inne znaczenie. Sąd jednak nie podziela w tej sprawie stanowiska zajmowanego przez skarżących. W szczególności organy na podstawie dostępnej dokumentacji prawidłowo ustaliły, że na wnioskowanej do zwrotu działce cel wywłaszczenia został zrealizowany. To, że teraz jest zaniedbana nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Co do zarzutu późniejszej daty wydania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania Ośrodka niż sporządzenia aktu notarialnego, Wojewoda prawidłowo ustosunkował się do tego zarzut w zaskarżonej decyzji. Powyższa okoliczność nie ma znaczenia, gdyż z akt sprawy wynika, że taka decyzja została wydana i znajduje się ona w materiale dokumentacyjnym niniejszej sprawy (k. 159). Nie ma również znaczenia to, że organ wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowa inwestycja została rozpoczęta w 1972r., a nie w 1973 r., tj. w roku jej nabycia od poprzedników prawnych skarżących. Zresztą sami skarżący okoliczności tej nie zaprzeczają, a potwierdzają wręcz, że inwestycję rozpoczęto w 1972 r. (protokół rozprawy z dnia 7 marca 2013 r.) Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego zgłoszonego w skardze, ponieważ dotyczył on innej sprawy, która nie może mieć żadnego wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Z tych wszystkich, przedstawionych wyżej względów Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.