I SA/Wa 1515/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2012 r. nr [...], stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w W., obręb [...], przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] w ramach programu [...], ustalonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] lutego 2002 r. oraz o ustaleniu na rzecz S.B. odszkodowania w kwocie [...] zł, w części dotyczącej wywłaszczenia, została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności z przyczyn określonych w art. 158 § 2 k.p.a., a także stwierdzająca nieważność tej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z dnia [...] lutego-2002 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi krajowej nr [...]. Część działki oznaczonej nr [...], położonej w obrębie [...] miasta W. objęta została decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 2002 r. Decyzją z dnia [...] września 2002 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow.[...] ha. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzje Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. Na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2003 r. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wobec części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zgodnie z obowiązująca wówczas decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. a następnie, kontrolowaną w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym decyzją z [...] lipca 2006 r., orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność S.B. oraz ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia. Decyzja ta stała się ostateczna wskutek nie wniesienia od niej odwołania. Decyzją z [...] marca 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy W., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia z urzędu podziału działki nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2007 r., a Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt li SA/Kr 20/08 oddalił skargę na tę decyzję. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] października 2008 r, S.B. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. orzekającej w pkt 1 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod rozbudowę drogi krajowej nr [...], nieruchomości położonej w W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz ustalającej odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w pkt 2 dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł, a w pozostałej części-odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Pismem z dnia [...] maja 2009 r S.B. złożył do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Infrastruktury , decyzją z [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2009 r. Na skutek skargi wniesionej przez S.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 28 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1753/09, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z [...].08.2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...].04.2009 r., obie w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], a w pozostałej części skargę oddalił. Od tego wyroku skargi kasacyjne złożyli S.B. i Minister Infrastruktury. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1113/10, uchylił zaskarżony wyrok z 8 marca 2010 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Prawomocnym wyrokiem z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1452/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z [...].08.2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z [...].04.2009 r. Rozpoznając, po tym wyroku, ponownie wniosek S.B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. orzekającej o wywłaszczeniu działki nr [...] oraz o ustaleniu na rzecz S.B. odszkodowanie za wywłaszczenie organ nadzoru, zaskarżoną w niniejszym u postępowaniu decyzją z [...] kwietnia 2013 r., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2012 r. stwierdzająca, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, została wydana z naruszenie prawa zaś w części dotyczącej ustalenia odszkodowania stwierdzającą nieważność decyzji. W u uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na wiążący w sprawie wyrok WSA z 9 listopada 2011 r. i przyjął, że w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r, podział działki nr [...] nie miał oparcia w decyzji administracyjnej, która została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z 24.03.2004 r. sygn. akt II SA/Kr 172/03. Konsekwencją tego jest niemożność przeprowadzenia wywłaszczenia działki nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], ponieważ działka ta nie istniał w chwili orzeczenia o wywłaszczeniu. Zatem, zdaniem organu, decyzja wywłaszczeniowa z [...] lipca 2006 r. obarczona jest wadą, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...].08.2012 r. wynika, że inwestycja polegająca na przebudowie odcinka drogi krajowej nr [...] w ramach programu [...] została zakończona. Do pisma została dołączona kopia decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z [...].01.2006 r. udzielająca inwestorowi pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Inwestycja ta została zlokalizowana m.in. na działce oznaczonej według badanej decyzji wywłaszczeniowej nr [...]. W ocenie organu nadzoru stanowi to o nieodwracalnych skutkach prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. gdyż wywłaszczoną część nieruchomości weszła w skład drogi publicznej. Z mocy samego prawa droga publiczna nie może stanowić własności osoby fizycznej. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2006 r., w części dotyczącej wywłaszczenia, nie jest możliwe. W skardze na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, uzupełnionej pismem datowanym na [...].07.2013 r. (k. 24-26), S.B. podniósł, że Wojewoda [...] nie powinien wszczynać postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działki nr [...], gdyż działka o nr [...] nigdy nie istniała. Zdaniem skarżącego decyzja o wywłaszczeniu powinna zostać uznana za nieważną, a postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące działki nr [...] powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy mieć na uwadze to, że w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 2006 r. orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1452/11, uchylił poprzednie decyzje organu nadzoru. W, uzasadnieniu tego wyroku Sad ustalił, że decyzja z [...].09.2002 r., którą zatwierdzono podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] i decyzja z [...] grudnia 2002 r., która utrzymała w mocy tę decyzję zostały prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sadu u Administracyjnego w Krakowie z 24 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 172/03 uchylone. Sąd stwierdził, że w tej sytuacji podział działki nr [...] zatwierdzony decyzją z [...].09.2002 r., uwidoczniony w zasobie ewidencji pod numerem [...], przestał mieć oparcie w decyzji i jako taki winien zostać usunięty z ewidencji. W świetle powyższego kwestia podziału działki nr [...], a dokładniej brak podziału, rozstrzygnięta została właśnie wyrokiem z 24.03.2004 r. sygn. akt II SA/Kr 172/03. Sąd podkreślił, że u wywłaszczenie dotyczyło działki nr [...], która w dniu podejmowania tej decyzji, jako odrębna jednostka geodezyjna nie istniała, gdyż podział działki nr [...] nie miał oparcia w ostatecznej decyzji. Sąd zalecił, by ponownie rozpoznając sprawę, organ miał powyższe na uwadze. Stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sadu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, [S bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze treść powołanego przepisu oraz ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku WSA z 9 listopada 2011 r. organ nadzoru stwierdził, że skoro działka na [...] nie istniała w chwili orzekania o wywłaszczeniu to nie było możliwe przeprowadzenie wywłaszczenia działki nr [...]. W konsekwencji organ stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. obarczona jest wadą, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko takie organu jest prawidłowe i zgodne z twierdzeniem skarżącego, że decyzja wywłaszczeniowa, ze względów podniesionych w zaskarżonej decyzji, jest dotknięta wadą nieważności. Jednakże gdy organ nadzoru stwierdzi, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad nieważności o jakich stanowi art. 156 § 1 k.p.a. obowiązany jest również zbadać czy w sprawie nie występują ujemne przesłanki nieważności decyzji, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli wystąpi któraś z tych ujemnych przesłanek to nie można stwierdzić nieważności decyzji, a organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji, o czym wprost stanowi art. 158 § 2 k.p.a. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż organ nadzoru stwierdził, że decyzja w części orzekającej o wywłaszczeniu wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zostało bowiem przez organ ustalone, na podstawie materiałów dowodowych powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że inwestycje polegające na przebudowie jednojezdniowego odcina drogi krajowej nr [...] na drogę dwujezdniową W ramach programu [...], została zakończona, a inwestycja ta została zrealizowana m.in. na działce gruntu objętej kontrolowaną decyzją wywłaszczeniową. W ocenie organu nadzoru, skoro wywłaszczona część nieruchomości weszła w skład drogi publicznej to wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w części dotyczącej wywłaszczenia jest niemożliwe. Stanowisko to organu nadzoru Sąd w pełni podziela. Wynika bowiem z akt sprawy, że część nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową z [...] lipca 2006 r. znajduje się w ciągu drogi publicznej - drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]. Nieruchomość stanowiąca drogę publiczną, jako rei extra commercium, wyłączona jest U z obrotu prawnego i ograniczony jest krąg podmiotów, które mogą być właścicielami tej nieruchomości. Obowiązująca obecnie ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 155) w art. 2a w sposób jednoznaczny stwierdza, iż drogi publiczne stanowią w zależności od kategorii własność Skarbu Państwa, bądź właściwego samorządu terytorialnego. Oznacza to, że nie istnieje prawna możliwość by droga publiczna była własnością innego podmiotu niż wymienione w tym przepisie. Publiczny charakter własności dróg oznacza wyłączenie ich z obrotu prawnego. Nie podlegają więc zwrotowi, nie mogą być zbyte, podlegać egzekucji, a więc przejść na własność innych podmiotów. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji nie oznacza, że nieruchomość objęta decyzją może stać się własnością skarżącego. Sprzeciwia się temu powołany przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest zgodna z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. i art. 158 § 1 i 2 k.p.a., a więc nie narusza prawa, co czyni skargę niezasadną. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustaw Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.