I SA/Wa 1518/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz M. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie dopuszczenia M. M. do udziału w postępowaniu. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Finansów wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w zakresie działek nr [...] i nr [...] (dawniej oznaczonej jako ul. [...] [uprzednio [...]] w granicach nieruchomości [...] i [...]), ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65). Wnioskiem z dnia 13 marca 2015 r. M. M. zgłosił swój udział w przedmiotowym postępowaniu. Pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. Minister Finansów poinformował M. M., że w świetle okoliczności faktycznych sprawy nie ma on przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) powoływanej dalej jako "k.p.a." Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Minister Finansów, na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie dopuszczenia M. M. do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie takie nie może być wszczęte z braku podstaw prawnych do wydania decyzji rozstrzygającej o posiadaniu przez wnioskodawcę przymiotu strony. Ustalenie, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W omawianym przypadku będzie to decyzja wydana na podstawie ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Dopiero to orzeczenie kończące sprawę będzie miało walor aktu wywołującego skutki w sferze prawnej podmiotów będących stronami postępowania. W przypadku, gdy strona wywodząca swoją legitymację procesową do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym zostanie w nim pominięta, może dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w tym postępowaniu w trybach nadzwyczajnych. W dniu 2 czerwca 2015 r. (jak wskazał organ i ta okoliczność przez stronę skarżącą nie była kwestionowana) do Ministra Finansów wpłynął wniosek M. M. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie dopuszczenia M. M. do udziału w sprawie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. Ponadto wskazał, że postanowieniem tym Minister Finansów nie odmówił wszczęcia postępowania już wcześniej wszczętego z urzędu w sprawie zastosowania w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w zakresie działek nr [...] i nr [...] ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, a odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie dopuszczenia M. M. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. M. M. reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. K. M. oraz r.pr. D. S. w dniu 27 lipca 2015 r. złożył skargę na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 123 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, 8, 10, 12 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Szczegółowe stanowisko, na poparcie podniesionych zarzutów, skarżący przedstawił w obszernym uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Pismem z dnia 5 listopada 2015 r. strona skarżąca uzupełniła stanowisko w sprawie. Na rozprawie, w dniu 26 stycznia 2016 r., uczestnik postępowania Prokurator [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. Poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. - na postawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie dopuszczenia M. M. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają więc dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Ministra Finansów prezentowane w tym postępowaniu (konsekwentnie prezentowane w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym) co do tego, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną postępowania. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści art. 28 k.p.a. nie można jednak wyprowadzić zobowiązania organu administracji do wydawania postanowień o dopuszczeniu (albo o odmowie dopuszczenia) do udziału w charakterze strony postępowania administracyjnego danego podmiotu. Dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony w formie postanowienia możliwe jest jedynie w odniesieniu do organizacji społecznych na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Tym samym, organ administracji nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu, a więc odmowa bądź dopuszczenie podmiotu niebędącego organizacją społeczną do postępowania nie wymaga procesowej formy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2027/96 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 60/08). Ustalenie zaś, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 k.p.a.). Z powyższego wynika, że złożenie wniosku (w tym przypadku wniosku M. M.) o dopuszczenie do udziału w już toczącym się postępowaniu administracyjnym nie skutkuje wszczęciem (bądź odmową wszczęcia) nowego postępowania administracyjnego w przedmiocie tegoż wniosku, a jedynie powoduje powstanie po stronie organu obowiązku do odniesienia się do niego w decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną co do istoty. W realiach niniejszej sprawy taką sprawą administracyjną było wszczęte (zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2014 r.) postępowanie w sprawie zastosowania w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w zakresie działek nr [...] i nr [...] ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Nie ma więc podstaw ku temu, aby w przypadku złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w toczącym się już postępowaniu administracyjnym organ mógł orzec o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie tego wniosku. Dlatego nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji, w związku z tym, że kwestionowane postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r., jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2015 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zobligowany był stwierdzić ich nieważność. W konsekwencji, postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. obarczone tą wadą oraz postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymujące je w mocy podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania zwartych w punkcie 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania złożył się wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz koszt zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącej będącym radcą prawnym w wysokości 240 zł, a to zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 z zm.).