I SA/Wa 1519/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski Protokolant specjalista Monika Chorzewska- Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku B. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją własną z dnia [...] znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] znak [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Naczelnik Gminy w [...] powyższą decyzją z dnia [...] orzekł o przejęciu od J. P. – ojca skarżącego - na własność Państwa, w zamian za świadczenia rentowe, gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, stanowiącego działki o nr: [...] położonego we wsi [...]. Wnioskiem z dnia 14 października 2012 r. skarżący B. P. (syn J. P.) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jako wydanej niezgodnie z prawem. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji wskazując w uzasadnieniu, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa, które nakazywałoby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wnioskiem z dnia 23 lipca 2013 r. uzupełnionym pismami z dnia 28 stycznia 2014 r. oraz z dnia 6 lutego 2014 r. B.P. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymując w szczególności, iż przejęcie od J. P. ww. gospodarstwa rolnego na własność Państwa nastąpiło z naruszeniem prawa. Rozpatrując sprawę ponownie organ wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] wydana została na podstawie art. 51 i 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268) na wyraźny wniosek J. P. z dnia [...] skierowany do Naczelnika Urzędu Gminy w [...], w przedmiocie przejęcia przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Państwa w zamian za świadczenia emerytalne. J. P. podniósł, iż będąc w złym stanie zdrowia i "w podeszłym wieku" (81 lat) nie jest w stanie dalej prowadzić gospodarstwa. Ponadto podał, że żona nie żyje a dzieci mieszkają daleko od domu rodzinnego i nie zamierzają podjąć się pracy w gospodarstwie rolnym. Nadto wskazał, iż nie może przekazać gospodarstwa rolnego swojemu następcy, albowiem nie posiada następcy, który byłby uprawniony do przejęcia gospodarstwa. Organ podkreślił, że przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo, na podstawie ww. art. 51 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin nastąpiło zatem na wyraźny i uzasadniony wniosek jego właściciela. Organ wskazał, że po zapoznaniu się z zebranymi w sprawie dowodami J. P. podtrzymał wniosek o przekazanie gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa (pismo z dnia 30 grudnia 1985 r., i z dnia 21 kwietnia 1986 r.). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że pismo z dnia 30 grudnia 1985 r, które wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu 6 stycznia 1986 r., i które potwierdził za zgodność Wójt Gminy [...] w dniu 19 kwietnia 2012 r. nie zostało podpisane przez jego ojca, gdyż znajduje się na nim podpis, który nie jest podpisem jego ojca. Skarżący wniósł o powołanie biegłego sądowego lub grafologa celem zbadania znajdującego się na tym piśmie podpisu ojca z podpisem znajdującym się pod pismem z dnia 26 listopada 1986 r., na którym znajduje się prawidłowy podpis. Skarżący podniósł, że także pismo z dnia 21 kwietnia 1986 r. dotyczące odwołania ojca od decyzji to fałszywy dokument. Dodał, że po jego interwencji pismem z dnia 29 maja 1986 r. Urząd Gminy [...] pismem z dnia 30 czerwca 1986 r. wypowiedział się na ten temat. Zaznaczył, że decyzja z dnia [...] o ile ojciec w ogóle ją otrzymał, to z pewnością na żadne pisma nigdy nie odpisywał. Skarżący dodał, że zawiadomił pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. Prokuraturę Rejonową w [...] o popełnieniu przestępstwa, jednak nie podjęła ona stosownych działań. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę formalnoprawną zaskarżonych decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim rozpatrując przedstawiona sprawę Sąd miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 kpa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postepowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postepowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn.. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego a dnia 7 marca 1996 r. 111 ARN 70/95, OSN 1996 r., nr 18 poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postepowaniu zwykłym. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postepowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, ze kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz – J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Oznacza to, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym, nawet oczywistym, naruszeniem jest wadliwe. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn.. akt II SA 1249/97, niepubl.). Pokreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że organ administracji publicznej rozpoznając sprawę w trybie nadzoru prawidłowo uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – jako organ I instancji - wydając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] znak: [...] orzekającej o przejęciu od J. P. na własność Państwa za rentę gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, stanowiącego działki o nr: [...] położonego we wsi [...] oparł się na prawidłowo przeprowadzonych ustaleniach faktycznych. Przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo, na podstawie ww. art. 51 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin nastąpiło na wyraźny i uzasadniony wniosek jego właściciela, złożony wskutek braku następcy uprawnionego do przejęcia gospodarstwa rolnego., podeszłego wieku (81 lat) i niemożliwości dalszego prowadzenia gospodarstwa z uwagi na brak zdrowia. Ojciec skarżącego nadto, w złożonym oświadczeniu z dnia 21 kwietnia 1986 r., jednoznacznie oświadczył iż nie będzie składał odwołania od przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy w [...], którą akceptował i z którą w pełni się zgadzał. Należy również w tym miejscu podnieść, że w przypadku, gdy właściciel zamierzał przekazać gospodarstwo następcy zawierał umowę w formie aktu notarialnego (art. 59 ust. 1 omawianej ustawy). Jedynie w przypadku braku następcy właściciel zwracał się do właściwego organu o przejęcie gospodarstwa na rzecz Państwa w drodze decyzji (art. 59 ust. 3 ustawy). Stąd też w tej sytuacji trudno byłoby wymagać, aby wbrew temu co strona podała w złożonym oświadczeniu, organ poszukiwał i ustalał ewentualnych następców. Brak podjęcia przez organ działań zmierzających do weryfikacji prawdziwości oświadczenia w przedmiocie braku posiadania przez stronę "następców" nie przesądza zatem o "rażącym" naruszeniu prawa. Jednocześnie należy wskazać, że J.P. zrzekł się prawa odwołania od omawianej decyzji, co jednoznacznie wynika ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia z dnia 21 kwietnia 1986 r. W ocenie Sądu, Naczelnik Gminy w [...] podjął prawidłowe rozstrzygnięcie dysponując stosownym oświadczeniem strony zainteresowanej przekazaniem na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego w zamian za zaopatrzenie rentowe. Stąd też zdaniem Sądu, brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] znak: [...] w świetle wyżej powołanych przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że przedmiotowe postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W tym zakresie należy zauważyć, że organy w postępowaniu wyjaśniającym zgromadziły wyczerpujący materiał dowodowy w celu ustalenia okoliczności faktycznych, istotnych z punktu widzenia wystąpienia ww przesłanek określonych w art.156 § 1 Kpa. Ponadto podnieść należy, że stosownie do art. 80 K.p.a., organy dokonały wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, jak również przeprowadziły ocenę ujawnionych na jego podstawie faktów. A zatem wobec powyższego, nie sposób podzielić zarzutów skargi. Na marginesie wypada podnieść, iż skarżący w toku prowadzonego postępowania administracyjnego występował z różnymi wnioskami dowodowymi, wykraczającymi nawet ponad przedmiot badania, którym nadano bieg i były przez organy na bieżąco rozpoznawane. Podobnie, wystąpił w skardze z wnioskiem dowodowym o "powołanie biegłego sądowego lub grafologa" celem zweryfikowania podpisu znajdującego się na piśmie z dnia 30 grudnia 1985 r, które wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu 6 stycznia 1986 r. z podpisem znajdującym się pod pismem z dnia 26 listopada 1986 r., na którym, w ocenie skarżącego, znajduje się autentyczny podpis ojca. Podobnie skarżący podniósł, że pismo z dnia 21 kwietnia 1986 r. dotyczące odwołania ojca od decyzji to również fałszywy dokument. Z uwagi na fakt, iż Sąd rozpoznaje niniejszą skargę jedynie pod względem jej legalności, brak jest podstaw do ponownego przeprowadzania postępowania dowodowego. Dokonując oceny, Sąd bada czy organ orzekający w sposób prawidłowy ustalił zarówno stan faktyczny jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem Sądu jest rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., czyli, że w postępowaniu tym Sąd nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty i nie może rozstrzygać merytorycznie. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo i wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, prawidłowo również i zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w sentencji decyzji. Materiał dowodowy, jakim dysponował organ wydający przedmiotową decyzję, dał podstawę do uznania, że wypełnione zostały dyspozycje przepisów wskazanych w komparycji tej decyzji. W toku niniejszego postępowania prawidłowo, zdaniem Sądu, organy wskazały na brak zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie doszukały się podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z uwagi na brak dowodów przeciwnych do zgromadzonych w aktach sprawy, zaś tezy formułowane przez skarżącego nie dają się obronić na gruncie zebranego materiału dowodowego. Dodać w tym miejscu należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] znak: [...] orzekającej o przejęciu od J.P. na własność Państwa za rentę gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, stanowiącego działki o nr: [...] położonego we wsi [...], co z kolei oznacza, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia nie naruszają prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.