I SA/Wa 1524/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. K.i W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku A. K. i W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę T., w [...] części, z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości ujawnionej w wykazie hipotecznym KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], w części dotyczącej działki nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. K. i W. K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę T. w [...] części, z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości ujawnionej w wykazie hipotecznym KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa działka nie stanowiła własności osób fizycznych, a wnioskodawcy nie legitymują się tytułem prawnorzeczowym do opisanej nieruchomości, dlatego nie przysługuje im przymiot strony postępowania. Zdaniem organu, prowadzone postępowanie o zwrot działki nr [...] nie wpływa na postępowanie komunalizacyjne, ponieważ obie te instytucje są regulowane przepisami odrębnych ustaw. Od powyższej decyzji A. K. i W. K. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wnioskodawcy wykazali interes prawny do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, bowiem są oni uczestnikami postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości prowadzonego przed innym organem. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. jest zasadna, ponieważ wnioskodawcy nie przedstawili tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, więc nie posiadają legitymacji prawnej do występowania w przedmiotowej sprawie jako strona. Organ zauważył, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem stroną postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Zdaniem Ministra, postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała bowiem od Skarbu Państwa gmina. Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość należała do Skarbu Państwa. Wskazywany przez wnioskodawców argument, iż od dnia [...] stycznia 1992 r. prowadzone jest postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, w którym biorą oni udział jako strony postępowania, nie ma wpływu na uznanie ich za stronę postępowania komunalizacyjnego, bowiem są to dwa różne postępowania, regulowane przepisami odrębnych ustaw. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie może zaś wypowiadać się w kwestii prowadzonego przez inny organ postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości, bo wykracza ona poza zakres niniejszego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Organ zauważył, że dokonana z mocy prawa komunalizacja nie ogranicza praw wnioskodawców związanych z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powoduje jedynie, że żądanie zwrotu nieruchomości adresowane do Skarbu Państwa przeniesione zostaje na gminę jako aktualnego właściciela nieruchomości. Taka sytuacja nie upoważnia do twierdzenia, że osoba dochodząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), gdyż nie jest ona podmiotem praw, które podlegają skonkretyzowaniu w tym postępowaniu. W związku z powyższym Minister stwierdził, że wnioskodawcy nie będąc stroną postępowania komunalizacyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie mogli żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu. Organ wskazał, że wnioskodawcy nie przedstawili żadnego dokumentu świadczącego o tym, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła ich własność, który to dokument uzasadniałby ich udział w postępowaniu komunalizacyjnym, w związku z czym właściwa była odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] A. K. i W. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucili obu wydanym w sprawie decyzjom naruszenie przepisów art. 7, art. 28, art. 77 k.p.a. polegające na uchyleniu się organu od zbadania legitymacji procesowej wnioskodawców w świetle zgromadzonych dowodów w aktach sprawy potwierdzających interes prawny skarżących jako następców prawnych wywłaszczonego właściciela działki nr [...] objętej postępowaniem uwłaszczeniowym oraz błędne i sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem uzasadnienie, iż osoba dochodząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie posiada przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, dotyczącym tej działki, a w konsekwencji przyjęcie że wnioskodawcy nie będąc stroną postępowania komunalizacyjnego nie mogli żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu. Skarżący podnieśli także, że załączyli do wniosku z dnia 16 maja 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] dowody na to, że są następcami prawnymi wywłaszczonego właściciela dz. [...], w stosunku do której toczy się postępowanie o zwrot, a mianowicie postanowienia o stwierdzenia nabycia spadku po W. K. i po M. K. Do wniosku dołączono też decyzję o podziale nieruchomości nr [...] na okoliczność podziału wywłaszczonej nieruchomości oraz decyzję Wojewody [...] nr [...] wraz z kartą Inwentaryzacyjną, a także wniosek W. K. i A. K. o zwrot nieruchomości. Zdaniem skarżących, z wyżej wymienionych dowodów wynika to, że działka nr [...] została wywłaszczona od poprzednika prawnego skarżących, a uwłaszczenie działki nr [...] na rzecz Gminy T. nastąpiło w trakcie postępowania o zwrot. Następcy prawni wywłaszczonego właściciela nie z własnej winy nie brali udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo iż wcześniej złożony został wniosek o zwrot [...] udziału tej działki. W ocenie skarżących wyżej wymienione dowody potwierdzają, że źródło interesu prawnego skarżących znajduje oparcie w przepisach prawa spadkowego - art. 968 i nast. k.c. w związku z przepisami art. 200 ust. 4 i art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które stanowią iż uwłaszczenie nie może naruszać interesu osób trzecich, do których - jak wyżej wykazano - zaliczyć należy następców prawnych poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący zauważyli, że z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także z poprzedniej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 47 ust. 4) wynika jednoznaczny zakaz przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co potwierdza stanowisko jakie zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 sierpnia 2001 r. sygn akt. I CKN 1102/98. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W piśmie procesowym (brak daty) skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Za trafne należało uznać zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymował się przymiotem strony w postępowaniu zakończonym decyzją, której oceny się domaga - co wynika z art. 157 § 2 k.p.a. Jeżeli idzie o postępowanie komunalizacyjne, toczące się na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, to jego stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina, gdyż postępowanie dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że mienie objęte tym postępowaniem stanowi ich własność bądź wykażą, że legitymują się innym tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości, który komunalizacji stałby na przeszkodzie (por. np. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1485/97, LEX nr 45077; wyrok NSA z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 869/06, niepubl.). Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Zdaniem Sądu, błędne jest stanowisko organu nadzoru, co do tego, że osoba składająca wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma interesu prawnego do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę T., w [...] części, z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości ujawnionej w wykazie hipotecznym KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], w części dotyczącej działki nr [...]. Sąd zauważa, że w przed dniem złożenia przez A. K. i W. K. wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w części dotyczącej działki nr [...] ([...] września 2007 r.), w sprawie zwrotu przedmiotowego gruntu toczy się stosowne postępowanie odwoławcze (obecnie zawieszone postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., nr [...]). Uszło uwadze Ministra, że konsekwencją ubiegania się przed właściwym organem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jest to, że osoba starająca się o odzyskanie praw do nieruchomości staje się stroną we wszystkich postępowaniach administracyjnych, które są prowadzone w stosunku do tego gruntu (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 1994 r., sygn. akt SA/Kr 1740/93, Wokanda z 1994 r. Nr 11). Dzieję się tak dlatego, że prawo do ubiegania się o zwrot wywłaszczonego gruntu powstaje w chwili zaktualizowania się przesłanek zwrotu określonych w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w chwili, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, bez względu na to kiedy osoba zgłasza roszczenie o jego zwrot (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2520/98, LEX nr 48669). Skoro zatem w niniejszej sprawie wywłaszczenie działki nr [...] (z której w 1983 r. wydzielono działkę nr [...], która w 1996 r. uległa podziałowi m.in. na działkę [...]) miało miejsce w 1971 r. (zaświadczenie z Kw nr [...], decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lutego 1971 r., nr [...]), to przesłanki jej zwrotu mogły zaktualizować się przed dniem 27 maja 1990 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W tej sytuacji rację mają skarżący twierdząc, że – na gruncie art. 157 § 2 w związku z art. 28 k.p.a. – z tej przyczyny organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę T., w [...] części, z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości ujawnionej w wykazie hipotecznym KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], w części dotyczącej działki nr [...]. Wobec tego Sąd uznał, że zarówno decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a. oraz mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 28 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister przeprowadzi postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], w zakresie objętym żądaniem skarżących z uwzględnieniem zaprezentowanej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Następnie organ, w zależności od okoliczności, podejmie dalsze czynności procesowe lub wyda stosowne rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.