I SA/Wa 1524/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa jako opuszczonej nieruchomości rolnej składającej się z działek nr [...] o pow. [...] ha, położonej we wsi [...], gmina [...], powiat [...], woj. [...], stanowiącej byłą własność F.B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że M.J. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji z dnia [...], podnosząc, że pozbawiła ona spadkobierców F. B. prawa własności przejętej na rzecz Państwa nieruchomości. Zdaniem wnioskodawcy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przejęcie ww. nieruchomości, a dodatkowo wydana ona w stosunku do F. B. - osoby zmarłej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jako strona postępowania został wymieniony zmarły F.B. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyło Nadleśnictwo [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1257/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] wskazując, że prowadzenie w 1965 r. postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej, tj. F.B. zmarłego w [...], należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2232/13 oddalił skargę kasacyjną Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] od wyroku z dnia 15 marca 2013 r. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, bądź została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Organ zaznaczył, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w rozdzielniku zawierała sformułowanie "Ob. F. B. wzg. następcy prawni", które jednoznacznie wskazuje, że organ prowadzący postępowanie - wbrew przepisom - nie znał stron postępowania i w ocenie Sądu, nie poczynił żadnych ustaleń w celu prawidłowego określenia strony. F.B. od chwili śmierci nie był właścicielem nieruchomości, a z chwilą jego śmierci nastąpiło otwarcie spadku i właścicielem lub właścicielami tej nieruchomości, a co za tym idzie stronami postępowania, stali się jego następcy prawni. W przypadku gdyby organ miał trudności z ustaleniem stron postępowania i ich adresów, należało pozostawić decyzję w aktach sprawy i wywiesić o tym obwieszczenie. Organ wskazał, że ww. wada postępowania jest istotna. Prowadzenie w [...] postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej – F. B. ocenione musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, tak jak miało to miejsce w obecnie prowadzonym postępowaniu nadzorczym, należy przyjąć, że jest decyzja ta obarczona wadą nieważności. Tym samym organ stwierdził, że Wojewoda [...] prawidłowo uznał, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] rażąco narusza prawo. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarbu Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, - naruszeniu przepisów postępowania, w szczególności art. 6 kpa, art. 8 kpa, art. 80 kpa, a zwłaszcza stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w oparciu o zapis art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa, przy braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przypisanych. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania oraz wskazano zasady oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji podkreślając, że podstawę materialnoprawną decyzji PPRN z dnia [...] stanowi art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) i art. 97 kpa. Skarżący przytoczył treść powyższych przepisów podkreślając, że przejęcie gospodarstwa rolnego uzależnione było od spełnienia łącznie dwóch przesłanek - po pierwsze, przejęciu podlegało gospodarstwo rolne, - po drugie gospodarstwo rolne opuszczone. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie nie było wątpliwości, że chodzi o gospodarstwo rolne. Odnosząc się do przesłanki dotyczącej opuszczenia gospodarstwa rolnego skarżący wskazał, że okolicznością nie budzącą żadnych wątpliwości jest fakt, iż w [...] zmarł właściciel F. B. Również z zebranego w sprawie materiału dowodowego, wynika, że krótki czas po śmierci F.B. gospodarstwem zajmowała się jego córka – W. S., z tym że nawet jak tam zamieszkiwała uprawiała jedynie [...] ha co stanowi nieznaczną część [...] hektarowego gospodarstwa. Uprawa takiej części gruntu, po wyprowadzeniu się W. S. również w aspekcie § 1 wskazanego rozporządzenia kwalifikowała gospodarstwo jako opuszczone. Prawidłową kwalifikacje przedmiotowego gospodarstwa nie zmieniają oświadczenia świadków G. K. i G. B., które potwierdzają częściowe użytkowanie gospodarstwa przez W. S. po śmierci właściciela i bezumowne korzystanie przez sąsiadów. Przedmiotowe okoliczności zostały już wykazane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na wniosek Z. B. z dnia [...] dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji PPRN z dnia [...]. Skarżący zaznaczył, że następca prawny (W.S.) została powiadomiona o przedmiotowej decyzji - co wynika z jej korespondencji z organem. Pozostali następcy prawni (nieznani organowi) byli powiadomieni, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] w terminie od [...] do [...] (uzasadnienie wyroku Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 28 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 180/97). Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jaki i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu decyzji nie ustosunkowali się do tej okoliczności. Skarżący wskazał, że zgodnie z treścią obowiązującego wówczas art. 45 kpa pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu (organ nie znał miejsca pobytu następców prawnych F. B.), dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej. Okoliczności dotyczące opuszczenia nieruchomości przez córkę – W. S. zostały również potwierdzone przez świadków przesłuchiwanych przez organ pod koniec [...] r., między innymi zeznania G. K., G. B. i B. K. Te okolicznościach, potwierdzone przez świadków w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], stanowiły dostateczną podstawę do przyjęcia, że przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało opuszczone i w świetle obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisów prawa materialnego zachodziły przesłanki prawne do wydania decyzji o przejęciu spornego gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. Skarżący wskazał ponadto, że decyzja PPRN z dnia [...] zawiera w uzasadnieniu stwierdzenie, iż gospodarstwo rolne będące przedmiotem przejęcia nie jest przez właściciela ani jego następców użytkowane, ani też nie są poddawane zabiegom agrotechnicznym. Po przeprowadzeniu "dochodzenia" w dacie wydawania decyzji organ orzekający o przejęciu gospodarstwa miał dostateczne przesłanki do jej wydania. Oczywiste jest, że decyzja ta musiała być wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, ale przy ocenie prawidłowego ich zastosowania nie można abstrahować od okoliczności w jakim ją wydano. Szczególny charakter powołanych przepisów miał właśnie na celu przejęcie przez Państwo opuszczonych gospodarstw rolnych. Niejednokrotnie były to przypadki, gdy właściciela przejmowanego gruntu już nie żyli. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej. Wywieszenie zatem decyzji PPRN na tablicy ogłoszeń zamiast doręczenia jej spadkobiercom F.B., można uznać za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego prawa, polegające na braku udziału stron w tym postępowaniu, jednakże na pewno nie można tego uznać za rażące naruszenie prawa, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Nawet, jeśli w przedmiotowej sprawie decyzję doręczono by spadkobiercom, to gospodarstwo rolne i tak podlegałoby przejęciu na własność Państwa, gdyż było gospodarstwem opuszczonym. Zatem, rozstrzygniecie sprawy, byłoby takie samo, ponieważ przejęcie gruntów na rzecz Państwa, w świetle obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisów było całkowicie uzasadnione. Zdaniem skarżącego, brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym niewątpliwie jej interesów prawnych mógłby stanowić ewentualną podstawę wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Okoliczność ta nie mogła jednak stanowić podstawy do uwzględnienia żądania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], gdyż stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce w ściśle określonych wypadkach. W tym stanie faktycznym i prawnym, mając na uwadze powyższe, decyzja PPRN z dnia [...], nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności, a więc nie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przede wszystkim Sąd musiał w przedmiotowej sprawie ocenić czy wystąpiła wiążąca ocena prawna i wskazania, zawarte w orzeczeniach wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., sygn.. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101, wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U., Nr 74, poz. 368 ze zm.), wyjaśnił, że oznacza to, że "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy". Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 118, nawiązując do powołanego wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, uznał, że oceną prawną, o której mowa w art. 30 ustawy o NSA, związany jest zarówno skład orzekający rozpoznający skargę, jak i skład powiększony wyjaśniający w tej sprawie wątpliwość prawną w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA. Oznacza to, że wątpliwość prawna objęta oceną prawną nie może być przedmiotem wyjaśnienia w tej samej sprawie w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., II OSK 1261/10, ONSA WSA 2013, nr 1, poz. 7, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Należy przy tym zważyć, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98). Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie właśnie takie wiążące wskazania zostały zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2013r. I SA/Wa 1257/12r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015r. I OSK 2232/13. Wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1257/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] wskazując, że prowadzenie w [...] postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej, tj. F. B. zmarłego w [...], należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2232/13 oddalił skargę kasacyjną Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] od wyroku z dnia 15 marca 2013 r. Zdaniem Sądu z uwagi na okoliczność, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z udziałem zmarłego, do którego skierowano akt administracyjny, to fakt ten musiał skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83). Ponadto, organ działał w warunkach związania z art. 153 kpa i nie zachodziły żadne okoliczności zwalniające organ od wskazanego związania. Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny dysponowały taki samym materiałem dowodowym, jaki jest na obecnym etapie postępowania. Nie nastąpiła zatem zmiana istotnych okoliczności faktycznych czy też wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Nie nastąpiła też zmiana stanu prawnego powodująca, że pogląd sądów stał się nieaktualny. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy jeszcze raz podkreślić, że organ prawidłowo prowadził postępowanie i nie naruszył przepisów prawa procesowego czy materialnego. Na szczególne podkreślenie zasługuje przy tym fakt, że organ działał będąc związanym wykładnią zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty skargi były więc w całości chybione, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, czy też naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6 kpa, art. 8 kpa, art. 80 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.