I SA/Wa 1529/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Rady Sołeckiej Wsi C. i Sołtysa Wsi C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Rady Sołeckiej Wsi C. i Sołtysa Wsi C. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Sołecka wsi C. oraz Sołtys wsi C. wnieśli skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania Rady Sołeckiej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 22 czerwca 2006 r. Rada Sołecka wsi C. i Sołtys C. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] stycznia 1954 r., Nr [...] w częściach w których parcele gruntowe o powierzchni [...] ha stanowiące własność i dobro wspólne wsi C. miały przejść na własność Skarbu Państwa. Decyzją z [...] listopada 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak legitymacji do złożenia inicjującego ją wniosku po stronie Rady Sołeckiej wsi C. i Sołtysa C. Decyzją z [...] stycznia 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy wyżej wymienioną decyzję. Rada Sołecka oraz Sołtys wsi C. złożyli skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 337/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił obie ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. ze względu na niedostateczne wyjaśnienie przez ten organ interesu prawnego stron do występowania w postępowaniu administracyjnym.  Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało Wojewodzie [...] według właściwości przedmiotowy wniosek. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Rady Sołeckiej wsi C. i Sołtysa C. stwierdzając, że objęte wnioskiem orzeczenie PPRN w N. z [...] stycznia 1954 r. nie dotyczy interesu prawnego wnioskodawców gdyż nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia dotyczącego nieruchomości objętych wykazami hipotecznymi [...]. Wobec tego uznał, iż wnioskodawcy nie mają przymiotu strony na podstawie art. 28 k.p.a. Rada Sołecka wsi C. oraz Sołtys wsi C. wnieśli odwołanie od ww. decyzji zarzucając naruszenie Konstytucji art. 7,8,21 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zakresie ochrony własności i działania na podstawie i w granicach prawa, poprzez przyjęcie, iż nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności wskazanych we wniosku decyzji, a także wskazanych w jej uzasadnieniu, to jest orzeczenia Starostwa Powiatowego z [...] czerwca 1950 r. oraz orzeczenia PPRN w N. z dnia [....] stycznia 1954 r., które winny skutkować wszczęciem z urzędu postępowania przez Wojewodę [...] celem wykreślenia z ksiąg wieczystych nie przejętych, a wpisanych bez podstawy prawnej, stanowiących dobro wspólne wsi C. Skarżący wskazali, iż jak wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nieruchomości objęte [...], nie zostały przejęte na własność Skarbu Państwa, to orzeczenie z dnia [...] stycznia 1954 r., orzeczenie z dnia [...] czerwca 1950 nie dotyczy tych nieruchomości. Dlatego wnieśli o wszczęcie postępowania przez Wojewodę [...] celem wykreślenia z Księgi Wieczystej [...] orzeczeń z dnia [...] stycznia 1950 r. i z dnia [...] czerwca 1950 r. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2010 r., nr [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji uznając, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze było związane stanowiskiem zawartym w wyroku WSA z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 337/07, lecz nie przeprowadziło postępowania zgodnie ze wskazówkami sądu. Natomiast, zdaniem organu naczelnego, orzekający uchyloną decyzją Wojewoda nie był organem właściwym do badania zasadności wniosku Rady Sołeckiej i Sołtysa C., stąd postępowanie przed tym organem należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję Ministra złożyli: Rada Sołecka wsi C. i Sołtys C. Postanowieniem z 23 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1109/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Rady Sołeckiej wsi C. stwierdzając, iż nie ma ona kompetencji do działania w imieniu Sołectwa. Wyrokiem z 30 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1109/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] uznając, że Wojewoda [...] był właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Sąd zobligował organ odwoławczy do rozpatrzenia czy przywołanie w odwołaniu orzeczenia z 1950, którego brak jest w aktach administracyjnych, nie stanowi wniosku o wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności innego aktu administracyjnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając sprawę wskazał, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przesłanką wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji u umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (uchwała NSA z 05.07.1999 r. sygn. OPS 16/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 119). Organ podkreślił, że z treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 tj. ze zm.), jednostką pomocniczą w gminie jest sołectwo. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 tejże ustawy organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka, która nie ma samodzielnych kompetencji i jest jedynie podmiotem doradczym oraz opiniodawczym, natomiast nie jest uprawniona do reprezentowania sołectwa na zewnątrz. Organem właściwym do wniesienia skargi i reprezentowania sołectwa jest natomiast sołtys, działający na podstawie stosownej uchwały zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 20 maja 1991 r., sygn. akt SA/Wr 381/91 i z dnia 14 lipca 1995 r. sygn. akt SA/Łd 1280/95 zajął jednoznaczne stanowisko, że rada sołecka nie jest organem wyposażonym w uprawnienia do samodzielnego działania i reprezentowania sołectwa. Organem właściwym do reprezentowania sołectwa jest sołtys, działający na podstawie stosownej uchwały zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego sołectwa. Brak regulacji prawnej w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom, dzielnicom i osiedlom prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w Kodeksie postępowania administracyjnym dla organizacji społecznych wyłącza możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Samodzielnie - we własnym imieniu i we własnym interesie, jednostki pomocnicze nie- mogą zatem skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 16.05.2014 r. sygn. II SA/GI 1835/13). W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie Rady Sołeckiej wsi C. nie może być skuteczne gdyż, jak wskazano powyżej, Rada Sołecka wsi C. nie jest stroną niniejszego postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. Rada Sołecka wsi C. oraz Sołtys wsi C. wnieśli skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania Rady Sołeckiej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010r. nr [...]. Zaskarżając w całości powyższe orzeczenie zarzucali: 1) Naruszenie przepisów postępowania: art. art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 28, 76, 77 § 1, 78, 80, 107 § 3 , 157 Kodeksu postępowania administracyjnego , a także art. 36 w związku z art. 48 ustawy o samorządzie gminnym, jak też art. 7 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że odwołanie skarżącego Sołectwa pochodzi jedynie od Rady Sołeckiej a nie od Sołtysa i Rady Sołeckiej. Ponadto nie jest zdaniem skarżącego zasadnym konstatacja jakoby odwołanie nie spełniało wymogów określonych przepisem art. 28 k.p.a. oraz nie znajdowało oparcia w art. 36 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym . 2) Naruszenie przepisów art. 10, 61 § 1 oraz art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutów merytorycznych zawartych w odwołaniu skoro w świetle interpretacji dodanego nowelą 3 grudnia 2010 r. art. 61a k.p.a. skarżący ma przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. 3) Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (jednolity tekst Dz. U. z 1975 r., Nr 26, poz. 139), art. 38 ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 190) traktujące o nienaruszalności przysługujących dotychczas praw własności mieszkańców gromad, art. 1 pkt 2 lit. t - oraz przepisów ustawy z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowania wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 33, poz. 290), w której skarżący upatruje nabycie praw do współwłasności tego mienia mieszkańców wsi C. poprzez niesłuszne przyjęcie wbrew ww. przepisom, iż mieszkańcy, czy też Rada Sołecka jako reprezentacja nie mają do tego gruntu prawa własności oraz legitymacji strony. Organ wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi kryteriami należało uznać, że podlega ona uchyleniu. Kodeks nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., bowiem art. 105 § 2 k.p.a., regulujący umorzenie postępowania na żądanie strony, nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 162). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 1988 r. (SA/Po 495/88, LexPolonica nr 328970), wskazał, że: "Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a." Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest w stanie zakończyć bez merytorycznego rozstrzygnięcia etap postępowania kontrolnego, nie rozstrzygając o braku przedmiotu sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2010r. odmówił wszczęcia postępowania. Wojewoda [...] nie rozstrzygnął merytorycznie o żądaniu skarżącego Rady Sołeckiej. Organ I instancji przyjął, że nie jest istotne kto (Rada Sołecka Wsi C., Sołtys C., poszczególni mieszkańcy C.) występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa, skoro objęte wnioskiem nieruchomości uwidocznione w [...] nie zostały przejęte kwestionowanym w niniejszym postępowaniu orzeczeniem. Żaden podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] w części dotyczącej nieruchomości objętych [...] nie ma interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, gdyż orzeczenie to nie zawiera rozstrzygnięcia w stosunku do tych nieruchomości. De facto organ I instancji przyjął zatem, że Rada Sołecka ma przymiot strony w tym postępowaniu. Nie wydał bowiem postanowienia o odmowie dopuszczenia w tym charakterze do udziału w sprawie a decyzji z dnia [...] maja 2010r. została doręczona Radzie Sołeckiej. Kolejno, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania Rady Sołeckiej Wsi C. z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Skutkiem tej decyzji Rada Sołecka została postawiona w sytuacji, w której organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania (doręczył przy tym decyzję Radzie Sołeckiej) a organ II instancji ocenił, na etapie postępowania odwoławczego że Rada Sołecka nie miała przymiotu strony w toku całego postępowania administracyjnego. Warto przy tym rozważyć czy jeżeli w danej sprawie administracyjnej strona nie ma interesu prawnego, to ma ten interes we wszczęciu postępowania kontrolnego dotyczącego orzeczenia, które o tym stanowi. Należy przyznać możliwość zaskarżania tego typu orzeczenia. W innym przypadku nie byłoby sposobu na poddanie merytorycznej kontroli orzeczenia, które dotyczy interesu prawnego. Decyzja z dnia [...] lipca 2015r. na skutek umorzenia postępowania odwoławczego, kończy to postępowanie dla podmiotu, który wystąpił z odwołaniem. Jak już wspomniano wyżej, wydana decyzja "kończy postępowanie" dla Rady Sołeckiej, która domagała się stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN z dnia [...] stycznia 1954r. Tym samym Rada Sołecka "nabywa" interes prawny do złożenia skargi od ww. decyzji i nabywa prawo do poddania merytorycznej kontroli zgodności z prawem decyzji z dnia [...] lipca 2015r. i to niezależnie od tego czy ma interes prawy w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954r. Należało zatem przyjąć dopuszczalność złożenia przez Rade Sołecką Wsi C. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wracając do postępowania przed organem odwoławczym należy podkreślić, że jedynie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, które pojawiły się na etapie postępowania odwoławczego dają organowi II instancji podstawy do umorzenie postępowania odwoławczego (tak w NSA w wyroku z dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 752/00). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, jeśli doszedł do przekonania, że Rada Sołecka nie była stroną od początku postępowania administracyjnego, powinien w tej części stwierdzić nieważności decyzji organu I instancji. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest między innymi skierowanie tej decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, chyba że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Ma to miejsce, gdy adresatem decyzji jest osoba, której nie przysługuje przymiot strony danego postępowania albo osoba, której w chwili orzekania nie przysługuje przymiot strony danego postępowania. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została skierowana jedynie do Rady Sołeckiej Wsi C. i Starosty N. Adresatem decyzji administracyjnej winna być natomiast strona postępowania. Niezależnie od powyższych rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. W tej grupie podmiotów uprawnionych mieszczą się również jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej wyodrębnione organizacyjnie w samorządzie terytorialnym. W myśl art. 36 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) organami Sołectwa jako jednostki pomocniczej w gminie jest zebranie wiejskie (jako organ uchwałodawczy) i sołtys jako organ wykonawczy. Sołectwo jest bez wątpienia jednostką wyodrębnioną organizacyjnie w samorządzie terytorialnym. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka, która nie ma samodzielnych kompetencji i jest jedynie podmiotem doradczym oraz opiniodawczym, natomiast nie jest uprawniona do reprezentowania sołectwa na zewnątrz. Sołectwo może być zatem stroną postępowania administracyjnego a organem właściwym do reprezentacji Sołectwa i do wniesienia skargi, na podstawie uchwały zebrania wiejskiego jest sołtys. Podsumowując, organ odwoławczy naruszył dyspozycję art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. gdyż przepis ten daje możliwość umorzenia postępowania odwoławczego jedynie w sytuacji gdy przesłanka bezprzedmiotowości postępowania pojawi się na etapie postępowania odwoławczego. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.), co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ze wskazanych powodów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.), Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.