I SA/Wa 1534/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dorota Apostolidis Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Naczelnik Miasta T. zarządzeniem z dnia [...] maja 1978 r. nr [...] w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego, położonego w [...] części miasta T. w obrębie ulic: [...] i jego podziale na działki budowlane (Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] stycznia 1979 r. Nr [...], poz. [...]) ustalił teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne, położony w T. w granicach: od [...] ul. [...], od [...] ul. [...] i ul. [...], od [...] ul. [...] i od [...] ul. [...] – pod nazwą roboczą [...] etap II-gi, zgodnie z zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Powiatu w T. z dnia [...] października 1974 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...] w T. Teren określony w zarządzeniu Nr [...] Naczelnika Miasta T. został podzielony na działki budowlane, zgodnie z mapą podziału i rejestrem pomiarowym. Decyzją z dnia [...] września 1979 r. nr [...] Naczelnik Miasta T. stwierdził, iż E. i J. małż. K. są właścicielami działki nr [...] o pow. [...] m2. Decyzją z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...] Naczelnik Miasta T. przyznał E. i J. małż. K. odszkodowanie za teren o pow. [...] m2 i składniki roślinne i majątkowe w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że małż. K. byli właścicielami nieruchomości o pow. [...] m2, która w całości została objęta zarządzeniem Naczelnika Miasta T. z dnia [...] maja 1978 r. nr [...]. Z nieruchomości tej wydzielono dwie działki o łącznej pow. [...] m2 i rozdysponowano je zgodnie z wnioskami byłych właścicieli, a za pozostały teren o pow. [...] m2 przyznano odszkodowanie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1980 r. nr [...] Naczelnik Miasta T. przyznał H. K. odszkodowanie za teren o pow. [...] m2, który na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta T. Nr [...] przeszedł na własność Skarbu Państwa oraz za składniki majątkowe i roślinne. Decyzją z dnia [...] listopada 1982 r. nr [...] Wojewoda [...], w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu Prokuratora [...] w Z., stwierdził nieważność powyższych trzech decyzji Naczelnika T. z dnia [...] września 1979 r., z dnia [...] lutego 1980 r. i z dnia [...] kwietnia 1980 r. Po rozpatrzeniu odwołania E. K. Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 1983 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1982 r. Wyrokiem z dnia 13 maja 2003 r., sygn. akt I SA 2356/01, Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi E. K., uchylił w całości decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1983 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1982 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta T.: 1. z dnia [...] września 1979 r., stwierdzającej nabycie na własność działki budowlanej nr [...] o pow. [...] m2 przez E. i J. małż. K., 2. z dnia [...] lutego 1980 r. ustalającej odszkodowanie za część nieruchomości małż. K. o pow. [...] m2 przejętej na rzecz Skarbu Państwa oraz składniki roślinne i majątkowe, 3. z dnia [...] kwietnia 1980 r., ustalającej odszkodowanie za część nieruchomości H. K. o pow. [...] m2 przejętej na rzecz Skarbu Państwa oraz za składniki roślinne i majątkowe. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., a na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 września 2010 r. I SA/Wa 1552/10 odrzucił skargę H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. Rok wcześniej jednak, bo pismem z dnia 17 września 2009 r., H. W. złożyła do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta T. z dnia [...] września 1979 r. nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta T. z dnia [...] września 1979 r. nr [...] stwierdzającej nabycie na własność działki budowlanej nr [...] o pow. [...] ha przez E. i J. małż. K. Po rozpatrzeniu odwołania H. W. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu Minister Infrastruktury stwierdził, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta T. z dnia [...] września 1979 r. zapadła już ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W przypadku, kiedy już raz rozstrzygnięto ostateczną decyzją o danej sprawie, ma miejsce ochrona powagi rzeczy osądzonej, która powoduje niedopuszczalność ponownego prowadzenie postępowania w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. niedopuszczalnym jest ponowne orzekanie w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją i gdyby organ administracyjny prowadził sprawę merytorycznie po raz drugi, to wówczas wystąpiłaby wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej drugiej decyzji. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ tej samej sprawy załatwionej wcześniejszą decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.05.2009r, sygn. akt II OSK 783/08). W związku z powyższym organ I instancji powinien na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro jednak wszczął postępowanie i dopiero w jego toku stwierdził, że brak jest podstaw do jego prowadzenia, nie mógł już wydać decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, lecz właściwym było jego umorzenie, stosowanie do art. 105 § 1 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. wniosła H. W., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 80 i art. 145 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania na postawie art. 145 K.p.a., jak również stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta T. z dnia [...] września 1979 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, iż organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego naruszyły szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Przede wszystkim w sposób rażący zostały naruszone: zasada działania organów na podstawie przepisów prawa – art. 6 K.p.a., zasada praworządności – art. 7 K.p.a., zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej – art. 8 K.p.a., zasada informowania stron – art. 9 K.p.a., zasada czynnego udziału stron w postępowaniu – art. 10 K.p.a., zasada wyjaśniania – art. 11 K.p.a., zasada szybkości działania – art. 12 K.p.a., i szereg innych zasad. Z uwagi na naruszenie w postępowaniu administracyjnych dotyczącym przedmiotowej nieruchomości w zasadzie wszystkich zasad postępowania administracyjnego należy uznać, iż wydane w toku postępowania administracyjnego decyzje, a w tym zaskarżona decyzja nie mogą ostać się w toku postępowania, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej wskazane przez nią nowe okoliczności – w szczególności te we wniosku z dnia 17 września 2009 r. – winny stanowić podstawę do wznowienia postępowania, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W sytuacji gdy skarżąca wykazała, iż w sprawie zaistniały takie okoliczności, które winny skutkować wznowieniem postępowania, to na organie administracyjnym ciążył obowiązek takiego wznowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga treść żądania skarżącej skierowanego do organu. W ocenie sądu w stanie faktycznym ustalonym jak wyżej, skarżąca żądała stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta T. z dnia [...] września 1979 r. nr [...]. W piśmie wszczynającym postępowanie z dnia 17 września 2009 r. jasno wskazała, że wnosi "o unieważnienie wraz z wstrzymaniem wykonania" powołanej decyzji, podając jako podstawę prawną art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 159 K.p.a. Skoro treść żądania została sformułowana w sposób nie budzący wątpliwości, a wszystko wskazywało również na to, że powołane przez skarżącą przepisy są jej znane (na co wskazuje choćby fakt żądania wstrzymania kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji, w oparciu o art. 159 K.p.a. oraz stwierdzenie w pierwszym akapicie wniosku, że kwestionowana decyzja "wydana została bezsprzecznie bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa"), to organy nie miały żadnych podstaw do tego, aby żądać doprecyzowania wniosku lub wyjaśnienia intencji przez skarżącą. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r. I OSK 1661/10 "(...) obowiązek ten dotyczy jedynie pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały i niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Obowiązek ten natomiast nie może być rozciągany na wszystkie pisma strony, a więc także i te, które w swej treści są jasne i zrozumiałe. Jeżeli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku żądać sprecyzowania pisma" (LEX nr 745118). Odpowiada to ogólnej regule clara non sunt interpretanda. Zauważyć na marginesie należy, że nie polega na prawdzie podniesiona przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie okoliczność, że na stronie 4 wniosku z dnia 17 września 2009 r. zostało wyrażone przez skarżącą żądanie wznowienia postępowania, gdyż zawarty tam "wniosek o wznowienie ..." jest jedynie cytatem z pisma H. K. – matki skarżącej – z dnia 12 maja 1981 r. Fakt cytowania matki jest oczywisty i odnosi się do tej części wniosku, w której skarżąca opisuje różne okoliczności sprawy, przede wszystkim jej dotychczasowy przebieg. W skardze podniesiono natomiast, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania na postawie art. 145 K.p.a., jak również stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta T. z dnia [...] września 1979 r. Zauważyć w związku z tym należy, że "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji" (zob. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r. I SA 343/01, LEX nr 55741). "Wady z art. 145 § 1 i 145a § 1 są istotnymi wadami postępowania. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. tkwią natomiast w samej decyzji. W ich wyniku następuje więc nie wzruszalność, a nieważność decyzji. Jej skutki prawne zostają uchylone od samego początku" (zob. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2009). Niekiedy decyzje mogą zawierać zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania. Kodeks nie reguluje ani zbiegu weryfikacji decyzji dotkniętej wadami kwalifikowanymi, ani zbiegu środków prawnych przysługujących od decyzji wadliwych. W doktrynie dominuje natomiast pogląd przyznający pierwszeństwo trybowi stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (zob. M. Jaśkowska, tamże, oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2009, uwagi do art. 145). Wskazuje się przy tym przede wszystkim na dalej idące następstwa stwierdzenia nieważności decyzji. Tezę tę potwierdza także orzecznictwo, np. WSA w Krakowie stwierdził, że "(...) niezależnie od tego, który z trybów nadzwyczajnych został wdrożony jako pierwszy, trzeba uznać, że (...) wynik postępowania wznowionego będzie zależeć od wyniku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte i nie jest zakończone, toczące się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, zakończonego tą samą decyzją, winno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a." (wyrok z dnia 22.11.2010 r. II SA/Kr 985/10, LEX nr 753723; zob. też wyrok NSA z 17.01.2006 r. II OSK 406/05, LEX nr 196451). Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że trybów nadzorczych wzruszenia ostatecznej (w ocenie strony wadliwej) decyzji nie można mieszać, a strona obowiązana jest wskazać, z którego trybu chce skorzystać, jeśli dąży do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Jeśli natomiast chce skorzystać z obydwu trybów (stwierdzenia nieważności i wznowienia), to pierwszeństwo ma ten pierwszy. Sąd podziela ocenę organu, z powodów podanych na wstępie rozważań, że żądanie strony skarżącej dotyczyło niewątpliwie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta T. z dnia [...] września 1979 r. Nawet jeśli uznać, że cała treść obszernego wniosku z dnia 17 września 2009 r. zawierała także elementy, które mogłyby wskazywać na przesłanki wznowienia postępowania, to organ słusznie (z powodów podanych wyżej) dał pierwszeństwo trybowi stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż samo żądanie było jednoznaczne i pominięcie go (choćby na rzecz trybu wznowienia) nie było w takiej sytuacji możliwe. Mówiąc o żądaniu sąd ma na myśli nie tylko tytuł, ale także dalszą treść wniosku z dnia 17 września 2009 r., choćby powoływanie się na wydanie decyzji "bezsprzecznie bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa" oraz zakończenie (str. 14), gdzie mówi się o "bezwzględnej wadzie nieważności aktu". Jeśli więc przyjmiemy, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów obydwu instancji był wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta T. z dnia [...] września 1979 r., to sąd w zupełności podziela stanowisko organu II instancji, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta T. z dnia [...] września 1979 r. zapadła już ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W przypadku, kiedy już raz rozstrzygnięto ostateczną decyzją o danej sprawie, ma miejsce ochrona powagi rzeczy osądzonej, która powoduje niedopuszczalność ponownego prowadzenie postępowania w tej sprawie. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ tej samej sprawy załatwionej wcześniejszą decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (wyrok NSA z dnia 13.05.2009r, sygn. akt II OSK 783/08, LEX nr 574330). Rację ma też Minister Infrastruktury, iż organ I instancji powinien na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro jednak wszczął postępowanie i dopiero w jego toku stwierdził, że brak jest podstaw do jego prowadzenia, właściwym było jego umorzenie, stosowanie do art. 105 § 1 K.p.a. O tym, że postępowanie zostało już wszczęte świadczy choćby fakt jego zawieszenia, postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., które następnie zostało uchylone postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. Zarzuty dotyczące naruszenia ogólnych zasad postępowania (art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 12 K.p.a.) nie zostały w żaden sposób uzasadnione, a rozstrzygając w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.), sąd nie stwierdził takich naruszeń, które mogłyby mieć wpływ na jej wynik. Z całokształtu wywodów skargi wydaje się, że zarzuty dotyczące naruszenia ogólnych zasad postępowania, w ocenie strony skarżącej odnoszą się do postępowania zwykłego, poddanego kontroli nadzorczej, a nie postępowania nadzorczego, którego rezultat był przedmiotem skargi do sądu. W tej sytuacji uznając, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, sąd skargę oddalił, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.