I SA/Wa 1537/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. I SA/WA 1537/07 UZASADNIENIE Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. SA od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę O. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w O. oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, co następuje: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie przez Gminę O. Miasto z mocy prawa nieodpłatnie własności powyżej opisanej nieruchomości . W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że z wniosku P. S.A. Oddział [...] w K., przed Wojewodą Małopolskim zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603), decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Na potwierdzenie prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości ubiegający się o uwłaszczenie złożył oświadczenie, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość pozostawała w zarządzie P. Powyższa nieruchomość jest objęta wykazem hipotecznym [...] gm. kat. [...], w którym ujawniono prawo własności na rzecz Skarbu Państwa. Artykuł 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, póz. 1492) wprowadził zmianę do ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez dodanie art. 17a. Stosownie do powołanego przepisu, od dnia 1 stycznia 2006 r. wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy z mocy prawa własności nieruchomości, w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że nieruchomość ta z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością gminy. Mając na uwadze opisane wyżej okoliczności faktyczne i prawne, zawiadomieniem z dnia 25 maja 2006 r. Wojewoda poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa opisanej wyżej nieruchomości przez Gminę O. Miasto, w trybie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, póz. 191 z późn. zm.). Z uwagi na fakt, iż postępowanie komunalizacyjne ma charakter zagadnienia wstępnego dla postępowania uwłaszczeniowego, postępowanie uwłaszczeniowe zostało zawieszone. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, póz. 191 z późn. zm.), gmina nabywa własność nieruchomości, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w tym dniu w dyspozycji rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w powyższym przepisie wojewoda potwierdza decyzją nabycie własności przez właściwą gminę, zaś w przypadku niespełnienia przesłanek organ wydaje decyzję o odmowną. Wojewoda wskazał, że wyłączeniu z komunalizacji podlega mienie, które bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. znajdowało się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych, do których należały też przedsiębiorstwa państwowe. W trakcie przeprowadzonego postępowania Wojewoda ustalił, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania objęta jest wykazem hipotecznym [...] gm. kat. [...], w którym, jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa. Podstawą wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa stanowi Traktat Wersalski ( art. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1920 r. (Dz. U. Nr 62, póz. 400) i art. 2 pkt 8 i 10 ustawy z dnia 16 czerwca 1922 r.(Dz. U. Nr 46, póz. 388). Starostwo Powiatowe w O. poinformowało w piśmie z 8 stycznia 2007 r., że w dniu 27 maja 1990 r. działki będące przedmiotem niniejszej decyzji miały takie same oznaczenia jak w aktualnie obowiązującej ewidencji gruntów. Wojewoda uznał zatem, że w dniu 27 maja 1990 r. opisana wyżej nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Na podstawie prowadzonej przez organ orzekający bazy wydanych decyzji komunalizacyjnych ustalono, że ta nieruchomość nie była dotychczas objęta postępowaniem komunalizacyjnym. Postępowanie komunalizacyjne, które następuje na dzień 27 maja 1990 r., ma wyjaśnić, czy przedsiębiorstwu państwowemu przysługiwało prawo zarządu do danej nieruchomości. Istnienia zarządu nie można domniemywać. Musi on wprost wynikać z aktu prawnego, który winien określać położenie nieruchomości, powierzchnię, sposób i cel korzystania z tej nieruchomości, w powiązaniu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można ustalić tylko na podstawie przepisów obowiązujących w dniu 27 maja 1990 r. W trakcie prowadzonego postępowania komunalizacyjnego, pismem z dnia 22 listopada 2006 r. organ I instancji zwrócił się do stron postępowania o przedstawienie dokumentów potwierdzających prawo zarządu P. w stosunku do nieruchomości wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. W trakcie prowadzonego postępowania nie wpłynęły żadne dokumenty, o których wyżej mowa. Powołując się na ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, póz. 120, § 4, ust. 1), P. S.A. złożyła oświadczenie, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość była w zarządzie P.. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. dopuszcza złożenie oświadczenia, ale ta regulacja prawna została wprowadzona po raz pierwszy w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r., czyli po dniu 27 maja 1990 r. W związku z tym oświadczenie nie może stanowić dowodu na zarząd P. w postępowaniu komunalizacyjnym. Wojewoda uznał, że P. S.A. w K. nie posiada dokumentu potwierdzającego prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości, który wyłączałby komunalizację mienia w dniu 27 maja 1990 r. Skoro opisana w sentencji niniejszej decyzji nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., w myśl obowiązujących przepisów, nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, to organ stwierdził, że podmiotem, do którego ona należała jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Nieruchomość spełniała zatem przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i z mocy prawa stała się własnością Gminy O. Miasto. Odwołanie od decyzji Wojewody wniosły P. Spółka Akcyjna Oddział [...] w K. Odwołujący podkreślił, że Wojewoda, wydając decyzję o stwierdzeniu przejścia prawa własności nieruchomości, stanowiącej mienie ogólnonarodowe, na własność gminy, opiera się na treści art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, póz. 191 z późn. zm.). Podniósł, iż dla skutecznego przepływu mienia na właściwą gminę, w trybie tego przepisu, wymagane jest łączne spełnienie przesłanek w nim wymienionych. Tym samym organ prowadzący postępowanie ustala w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, czy nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, należała do jednej z jednostek w tym przepisie wymienionych, a tym samym ustala również, czy nie występują przesłanki negatywne komunalizacji. W myśl przepisów ustawy z dnia 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych (Dz. U. Nr 57, póz. 580) Minister Kolei zarządzał polskimi kolejami państwowymi jako przedsiębiorstwem państwowym na podstawie samodzielnego budżetu. Koleje państwowe wydzielone zostały z administracji ogólnopaństwowej jako oddzielna organizacja gospodarcza i budżetowa. Następnie na mocy rozporządzenia prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. (Dz. U. Nr 97, póz. 568), zarząd nad majątkiem ruchomym i nieruchomym należącym do Skarbu Państwa został przejęty przez przedsiębiorstwo P. Minister Komunikacji obwieszczeniem z dnia 12 sierpnia 1948 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP ( Dz.U. Nr 43, poz. 321) niejako transmitował powyższe uregulowania na okres powojenny, co oznaczało, iż Przedsiębiorstwo P. zarządzało i eksploatowało państwowe nieruchomości kolejowe. Wskazał, że powyższe rozporządzenie Prezydenta RP, które w zakresie kwestii majątkowych wyodrębniło z ogólnego majątku Skarbu Państwa mienie przekazane P. w użytkowanie i zarząd lub na własność zostało uchylone ustawą z dnia 2 lutego 1960 r. o kolejach, która to ustawa nie wprowadziła żadnych zmian w stanie prawnym w zakresie własności i zarządu mieniem P. Następnie zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o Przedsiębiorstwie Państwowym PKP (Dz. U. Nr 26, póz. 138 ze zm.) P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę. Natomiast w art. 50 ust. 1 tej ustawy stwierdza, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa PKP, działającego na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r., stają się mieniem i zobowiązaniami PKP. Potwierdzają to również postanowienia ustawy z dnia 6 lipca 1995 r. o Przedsiębiorstwie Państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 95, póz. 474). Zdaniem odwołującego nieruchomości należące do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji, nie były zatem mieniem należącym do rad narodowych. Podkreślił, iż w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego P., w dniu 27 maja 1990 r., funkcję organu założycielskiego, zgodnie z art. 46 ust. 2 obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. Nr 26, póz. 138) wykonywał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności. Z uwagi, iż mienie P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w skład tego mienia wchodziły środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności nieruchomości należące do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w dyspozycji tego organu, nie były zatem mieniem należącym do rad narodowych. Tym samym wobec pozostawania wydzielonego mienia ogólnonarodowego P. w zakresie kompetencji administracji centralnej rady narodowe i terenowe organy administracji nie wykonywały wobec tej nieruchomości "uprawnień administracyjnych o charakterze władczym". Mienie to wbrew stanowisku Wojewody nie pozostawało w dyspozycji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a to wymagane jest dla ustalenia wystąpienia przesłanek pozytywnych art. 5 ust. 1 ustawy wprowadzającej przepisy o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych.. Wskazał, iż na mocy art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, póz. 948) grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nim do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP i nie podlegają komunalizacji. Przepisy te, o charakterze odrębnym, regulują stan prawny nieruchomości odwołującego, dla których brak jest ustanowionego zarządu, a są w jego posiadaniu. Nieruchomości te, według odwołującego, są " innym mieniem" w rozumieniu art.5 ust 4 ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym. Odwołujący podkreślił, że z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., K 30/04, wynika, że grunty, które w dniu 5 grudnia znajdowały się w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów nie stały się własnością Gminy z mocy prawa. Grunty te pozostały własnością Skarbu Państwa. Gminy zaś mogły, co podniósł Trybunał, starać się o ich przekazanie przez okres 13 lat. Trybunał Konstytucyjny podniósł także: "Należy przyjąć, że celem zakwestionowanego przepisu było wyłączenie określonych gruntów spod komunalizacji i zapewnienie PKP stabilnej sytuacji prawnej w zakresie wykonywania prawa użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości wskazanych w art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP.". W świetle powyższego dodatkową negatywną przesłanką komunalizacji nieruchomości Skarbu Państwa jest ich posiadanie przez P. w dniu 5 grudnia 1990 r. Powyższe okoliczności nie stanowiły przedmiotu rozważań organu pierwszej instancji. Brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ nie wskazał faktów, na których oparł rozstrzygniecie, a pominął w przeprowadzonym postępowaniu istniejący na dzień 5 grudnia 1990r.stan posiadania nieruchomości. Wobec powyższego, zdaniem odwołującego, materiał dowodowy nie został należycie oceniony, ani też uzupełniony przez Wojewodę. Organ administracji winien w sposób wyczerpujący rozpatrzyć zgromadzony w sprawie materiał dowodowy celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ewentualnie uzupełnić ten materiał. Tymczasem Wojewoda nie ustalił sposobu korzystania z nieruchomości jak również nie ustalił w jakiej dacie odwołujący objął ją w użytkowanie. Powyższych braków formalno- prawnym nie niweczy fakt, iż oświadczenie określone przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, póz. 120, § 4 ust. 1) obowiązuje w zasadzie od 1993 r. Treść tego oświadczenia zawiera bowiem informację, iż odwołujący nie posiada dokumentów o przekazaniu mu nieruchomości w zarząd, co nie oznacza jednak, iż takowych dokumentów nie posiadają organy administracji państwowej. Nie stanowiło to jednak przedmiotu ustaleń organu pierwszej instancji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, rozpoznając powyższe odwołanie, w pierwszej kolejności rozważała, czy odwołującemu przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego. KKU wskazała, że zgodnie z jednolitym poglądem przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stronami tego postępowania są Skarb Państwa, reprezentowany przez właściwego starostę oraz właściwa gmina. Jeżeli inny podmiot uważa, że posiada przymiot strony, to powinien to wykazać. W szczególności chodziłoby tu o taki podmiot, który uprawdopodobni, że jest właścicielem rzeczonej nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie odwołujący twierdzi jedynie, że przysługuje mu zarząd nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że przy zastosowaniu szerokiej wykładni art. 28 k.p.a., często przyjmowała, że przymiot strony w wymienionym postępowaniu wynika dla P. S.A. z niefortunnie sformułowanego art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, póz. 948 ze zm.), zgodnie z którym jedynie grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. W przepisie tym ustawodawca bezzasadnie pominął możliwość uwłaszczenia P. z mocy prawa na gruntach stanowiących w dniu 5 grudnia 1990 r. własność gmin, zwłaszcza w kontekście prawidłowych w tym zakresie rozwiązań przyjętych w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.). Organ powołał uchwałę składu 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999, nr 4, póz. 119), stosownie do której "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie odwołujący oczywiście nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości ani też nie przysługuje mu do niej żadne prawo rzeczowe. Twierdzi natomiast, że do nieruchomości przysługuje mu zarząd, który wszakże - ze względu na obowiązującą w polskim prawie zasadę numerus clausus praw rzeczowych - nie może być uważany za prawo rzeczowe ograniczone. Już choćby z tego powodu odwołujący nie może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. KKU uznała za nietrafny zarzut odwołującego niedokonania przez Wojewodę ustaleń w zakresie posiadania nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. oraz pominięcia przesłanek określonych w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, póz. 948 ze zm.), gdyż po pierwsze, wymieniona data ma znaczenie wyłącznie w zakresie nabycia przez państwową osobę prawną ex legę użytkowania wieczystego gruntu wraz z własnością budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie, a nie w zakresie komunalizacji mienia. Po drugie, w przepisach wyżej wymienionego artykułu chodzi o grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, które stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. A contrario przepisy te nie dotyczą zatem tych gruntów, które w dniu 5 grudnia 1990 r. wprawdzie znajdowały się w posiadaniu P., jednakże od dnia 27 maja 1990 r. nie były już własnością Skarbu Państwa, ale - jak w niniejszej sprawie - właściwej gminy. Organ odwoławczy ponadto podkreślił, że odwołujący się niewłaściwie odczytuje treść rozstrzygnięcia zamieszczonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03, Dz. U. Nr 69, póz. 625; OTK 2005, Nr 4A, póz. 35). Przytoczony w odwołaniu fragment uzasadnienia wyroku odnosi się bowiem do komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ..., a nie do komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Należy zatem podkreślić, że na podstawie art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U Nr 80, póz. 720) w ustawie z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" po art. 34 został dodany art. 34a w brzmieniu: "Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, póz. 191 ze zm.).". Zgodnie zaś z art. 5 powołanej ustawy z dnia 28 marca 2003 r. "Sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 19, wszczęte, a niezakończone prawomocną decyzją, umarza się.". O zgodności tych przepisów z Konstytucją wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. Zgodnie z punktem 1 sentencji tego wyroku, "Art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, póz. 720) jako niedotyczące mienia (gruntów), o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, póz. 191, Nr43, póz. 253 i Nr92, póz. 541, z 1991 r. Nr34, póz. 151, z 1992 r. Nr6, póz. 20, z 1993 r. Nr 40, póz. 180, z 1994 r. Nr 1, póz. 3 i Nr 65, póz. 285, z 1996 r. Nr 23, póz. 102 i Nr 106, póz. 496, z 1997 r. Nr 9, póz. 43, z 2002 r. Nr 153, póz. 1271 oraz z 2004 r. Nr 141, póz. 1492), nie są niezgodne z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.". W punkcie 2 owej sentencji Trybunał podkreślił zaś, że "Art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, póz. 720) w związku z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, póz. 191 ze zm.) są zgodne z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter interpretacyjny, zawiera on mianowicie wykładnię zakwestionowanego przez Radę Miejska w Ł. art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (w związku z art. 5 tej ustawy) jako odnoszącego się wyłącznie do takiej komunalizacji, która następuje na podstawie art. 5 ust. 3 lub 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ..., a więc na mocy konstytutywnej decyzji właściwego wojewody. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do komunalizacji, która już nastąpiła z mocy samego prawa (ex legę) na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające... Organ II instancji wskazał, że niezrozumiałe jest także twierdzenie odwołującego, iż sformułowania przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, póz. 138 ze zm.) mogły stać na przeszkodzie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, bowiem z przepisów tych (w pierwotnym brzmieniu) wynikało jedynie, że mienie P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, oraz że P. wykonywało wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. W żadnym zaś wypadku przepisy te nie kreowały ani nawet nie potwierdzały prawa zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Organ wskazał, ze odwołujący pomija okoliczność, iż na tle przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, póz. 191 ze zm.) należy odróżnić władztwo administracyjnoprawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m. in. przedsiębiorstwom państwowym. Zdaniem organu nieporozumieniem jest podniesienie zarzutu, że komunalizacja nieruchomości jest wyłączona, ponieważ w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego P. funkcję organu założycielskiego, zgodnie z art. 46 ust. 2 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. Nr 26, póz. 138), wykonywał Minister Transportu Żeglugi i Łączności, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie należała do przedsiębiorstwa państwowego, tzn. nie znajdowała się w jego zarządzie. Organ podkreślił, że w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie jest przyjęty pogląd, zgodnie z którym zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (wcześniej: użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał dawniej na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę. Organ podkreślił, że zdaniem Prezesa NSA wyrażonym we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, "O tym, że grunty -należały- do przedsiębiorstwa państwowego świadczyło to, że były one nabywane przez przedsiębiorstwa nie tylko w drodze decyzji terenowych organów administracji państwowej bądź umowy o przekazaniu nieruchomości, zawartej między dwiema państwowymi jednostkami organizacyjnymi za zgodą terenowego organu administracji państwowej, ale również, niezależnie od tego ostatniego, na podstawie umowy kupna nieruchomości zawartej z jej właścicielem. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. Spółka Akcyjna. W skardze skarżący zarzucał naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 1 , 3 , art. 138§ 1 pkt. 3, art. 28 kpa oraz art. 34, 34a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji , restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego" Polskie Koleje Państwowe" ( Dz. U. Nr. 84, poz 948 z późn. zm.) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. nr. 32 poz 191 ze zm.). Wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego. W uzasadnieniu wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, iż nie mają znaczenia w sprawie przesłanki art. 34 i 34a ustawy z dnia 08.09.2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84 poz. 948), gdyż na mocy powołanych przepisów grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 05 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nim do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. i nie podlegają komunalizacji. Skarżący podniósł, że przedsiębiorstwo państwowe P. w dniu 27 maja 1990 r. było przedsiębiorstwem państwowym, utworzonym w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego (art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1989 nr 26 poz. 138 ze zm.), które gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę (art. 16 cyt. ustawy). Wskazał, że dla przedsiębiorstwa państwowego P. funkcję organu założycielskiego, zgodnie z art. 46 ust. 2 tej ustawy , wykonywał Minister Transportu Żeglugi i Łączności . Mienie zaś przedsiębiorstwa zgodnie z treścią art.16 ust. 1 i 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" stanowiło część mienia ogólnonarodowego w skład którego wchodziły środki nabyte w toku działalności przedsiębiorstwa. Wobec czego nieruchomości P. podlegały naczelnemu organowi administracji i pozostawały w jego dyspozycji. Przedsiębiorstwo P. działało, od momentu utworzenia, na podstawie odrębnych regulacji ustawowych, jako przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, o zasięgu ogólnokrajowym. Tym samym grunty P. nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji, stanowiły inne mienie w rozumieniu art. 5 ust 4 ustawy komunalizacyjnej. Skarżący podniósł, że mocy ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, które miał w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. Powyższy akt prawny utracił moc obowiązującą wobec wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2000r. nr. 261, poz. 2603 ). Jednakże zasady określone w/w przepisami przedłużone zostały treścią art. 200 tej ustawy, który w ust. 1 pkt2 stanowi, że nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza wojewoda - w odniesieniu do własności Skarbu Państwa lub wójt prezydent w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Skarżący podniósł, że do 5grudnia 1990 r. legitymował się zarządem do nieruchomości, a prawo to przekształciło się w prawo użytkowania wieczystego. Skarżący wskazał, że mienie nabyte przez P. mocą Rozporządzenia RP z dnia 24 września 1926 roku o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP jak również inne mienie nabyte przez P. po jego utworzeniu nie podlegało regulacjom o przekazaniu nieruchomości jako nabyte z mocy prawa. Jednakże Krajowa Komisja nie przeprowadziła żadnych ustaleń na tę okoliczność wydając decyzję bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, w oderwaniu od stanu faktycznego. Postępowania w tym , zakresie nie przeprowadził także Wojewoda Małopolski jako organ pierwszej instancji. P. S.A. wywodzi tytuł prawny do zarządu nieruchomości, objętej komunalizacją, z ciągłości prawnej PP P. co do mienia nabytego w momencie utworzenia przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( OZ.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie jest uzasadniona. Istotą w niniejszej sprawie jest to jaki krąg podmiotów można uznać za stronę stronami postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r., w wyniku którego Gmina Miasto O. nabyła działki gruntu nr nr [...] i [...]. Komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody Małopolskiego miała charakter deklaratoryjny. W postępowaniu tym, którego celem jest przejście prawa własności mienia Skarbu Państwa na właściwą gminę z dniem 27 maja 1990 r. stronami są Skarb Państwa i gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu o ile legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Tylko, bowiem taki tytuł powoduje, iż dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Z kolei uczestniczenie jakiegoś podmiotu w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony postępowania administracyjnego. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes w uczestniczeniu w niniejszej sprawie. Z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 10 VI 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97 - publ. LEX nr 45054, z dnia 5 XI 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, publ. LEX nr 47368, z dnia 2 II 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864). Nie może też ujść uwagi okoliczność, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (tak Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93, OSNCA z 1994 r., nr 2, poz. 27). Tymczasem dokumenty złożone do akt sprawy wskazują, że P. nie legitymowały się na dzień 27 maja 1990 r. (moment, z którym ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone wart. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy) tytułem prawnym względem przedmiotowej nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy prawnorzeczowy tytuł P. co do przedmiotowej nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P., ani też z konkretnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym - gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej). Odnośnie decyzji opłatowej dla P. wskazać należy, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego ani pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarcze gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie stwarzało samo przez się - niejako automatycznie - podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania czy też zarządu. Nie ma racji skarżący, że w sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ( ... ), wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Otóż po pierwsze, określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie jedynie faktycznym. Chodziło więc o dysponowanie określonym tytułem prawnym, którego P. do nieruchomości w O. nie miało. Po drugie zaś, przedsiębiorstwo państwowe powinno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów, a to zgodnie z art. 11 ust. 2 ww. ustawy. Nietrafny jest zarzut niezastosowania art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 1948 r, Nr 43, poz. 312). Podkreślić trzeba, że majątek nieruchomy wszystkich linii kolejowych przeszedł początkowo w zarząd (art. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe"), a następnie w zarząd powierniczy i użytkowanie (art. 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia w brzmieniu zgodnym z nadanym w DZ.U. z 1930 r., Nr 82, poz. 641), przy czym objęcie w zarząd i eksploatację nie naruszało w niczym istniejących dotychczas praw własności do poszczególnych części objętych nieruchomości (art. 4 tego rozporządzenia zd. ostatnie). Oznacza to, że - po pierwsze - regulacja dotyczyła linii kolejowych, przedmiotowa nieruchomość natomiast nie jest i nie była zabudowana linią kolejową (torami). Działka nr [...] i działka nr [...] w wypisie z rejestru gruntów opisana jest jako "inny teren zabudowany", natomiast działka nr [...] opisana jest jako " tereny mieszkaniowe". Żadna z działek nie została opisana jako teren kolejowy. Po drugie, zgodnie z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej, o którym mowa wyżej (w brzmieniu ustalonym nowelizującym rozporządzeniem z dnia 2 grudnia 1930 r.), cały majątek oddany przedsiębiorstwu na podstawie art. 4 tego rozporządzenia, powinien zostać zinwentaryzowany i oszacowany. Jakakolwiek dokumentacja inwentaryzacyjna odnośnie do przedmiotowej nieruchomości nie została przez skarżącą okazana ani w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dlatego można przyjąć, iż stosowne dokumenty nie istnieją. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późno zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.