I SA/Wa 1544/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz - Kluj ( spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz Województwa [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2019 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) - dalej zwanej "k.p.a.", utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...]. Decyzją Wojewody [...] orzeczono w pkt 1. o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł, z tytułu przejęcia na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie [...], obrębie [...], przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...], polegającej na budowie chodnika w m. [...], w tym na rzecz K. D. w kwocie [...] zł za udział wynoszący 2/3, na rzecz M. D. w kwocie [...] zł za udział wynoszący 1/6 oraz na rzecz B. K. w kwocie [...] zł za udział wynoszący 1/6, w pkt. 2 o powiększeniu tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, z tytułu jej wydania w terminie określonym w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. w łącznej wysokości [...] zł, w tym na rzecz K. D. w kwocie [...] zł, na rzecz M. D. w kwocie [...] zł oraz na rzecz B. K. w kwocie [...] zł oraz w pkt 3 o obowiązku wypłacenia tak ustalonego odszkodowania przez Województwo [...], dalej "inwestycja". Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący. Nieruchomość położona w gminie [...], obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2017 r, znak: [...], została przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] - budowa chodnika w m. [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł jak w pkt. 1, w sposób opisany wyżej. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Inwestycji i Rozwoju, wniósł [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], zaskarżając ją zakresie jej punktu drugiego i wskazując, że organ pierwszej instancji błędnie orzekł o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania. Zdaniem odwołującego, dotychczasowi współwłaściciele przedmiotowej działki nie wydali jej w wymaganym terminie. Po rozpatrzeniu odwołania, wyłącznie w zakresie pkt 2, Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał tę decyzję w mocy, gdyż w pkt 1 decyzja nie była zaskarżona. Odwołanie zostało wniesione jedynie w zakresie pkt 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...], w którym organ I instancji orzekł o powiększeniu ustalonego w pkt 1 na rzecz K. D., na rzecz M. D. oraz na rzecz B. K. odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz.1474) dalej: "specustawa drogowa", wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] [...] grudnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. S.. Wartość nieruchomości została ustalona na kwotę [...] zł. Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1. doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2. doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3. w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Przyznanie odszkodowania powiększonego o 5% jest uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń, 2) dokonania powyższych czynności w określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej terminie. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Pod pojęciem wydania nieruchomości można rozumieć przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości, połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Jest to takie zachowanie, które wskazuje na faktyczne umożliwienie inwestorowi swobodnego rozporządzania nieruchomością. Istotną cechą jest przy tym uzewnętrzniona dobrowolność działania właściciela, najlepiej wyrażona w sposób, który następnie można udowodnić, a dokumentem poświadczającym wolę wydania działki może być również jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego, Z akt sprawy wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana w dniu [...] października 2017 r. W związku z powyższym dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien wydać przedmiotową nieruchomość nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji. Zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało odebrane przez K. D., M. D. oraz B. K. w dniu 7 listopada 2017 r. W dniu 6 grudnia 2017 r. ww. osoby złożyły do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] pisma informujące o sposobie przekazania na ich rzecz odszkodowania. M. D. podała w tym piśmie numer swojego konta bankowego, natomiast K. D. i B. K. wniosły o przekazanie odszkodowania za pośrednictwem poczty. Następnie, pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. K. D., M. D. oraz B. K. wskazały, iż jako uzupełnienie swoich pism z dnia 6 grudnia 2017 r. wyrażają wolę wydania przedmiotowej nieruchomości na potrzebę realizacji inwestycji drogowej. W związku z tym doszło o wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. W terminie 30-dniowym od dnia otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, byli właściciele nieruchomości nr [...] złożyli pisma informujące o sposobie przekazania na ich rzecz odszkodowania. Pisma te należy uznać za oświadczenia wyrażające wolę wydania nieruchomości. Trudno bowiem uznać, iż ktoś podający swój numer konta do wpłaty nań odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na realizację inwestycji drogowej mógłby być w jakikolwiek sposób takiemu wydaniu przeciwny. Tym bardziej, iż kilka dni potem wszyscy byli właściciele przejętej nieruchomości doprecyzowali, iż w pismach z dnia 6 grudnia 2017 r. chodzi im właśnie o wydanie ich działki w terminie wskazanym w art. 18 ust 1e spec ustawy drogowej. Co do zasady przyjmuje się, że pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa " własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą. Dla zaistnienia przesłanki zwiększenia odszkodowania, o której mowa w art. 18 ust. 1e ustawy, wystarczające w tym zakresie są dowody pośrednie, z których można wywnioskować, że dotychczasowy właściciel dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji drogowej w terminie wyznaczonym w ww. przepisie. Bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności, oraz nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, co w konsekwencji rodzi obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich, zaskarżając w całości decyzję organu II instancji i wnosząc o jej uchylenie i zwrot kosztów postępowania. Zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. specustawy poprzez przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy doszło do wydania nieruchomości w ustawowym terminie wskazanym w przywołanym przepisie, co skutkowało prawem dotychczasowych właścicieli do uzyskania odszkodowania powiększonego o kwotę stanowiącą równowartość 5 % wartości nieruchomości W uzasadnieniu decyzji skarżący wskazał, że nie doszło do dobrowolnego wydania nieruchomości w określonym w ustawie czasie. W terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRiD dotychczasowi właściciele złożyli jedynie pisma informujące o sposobie przekazania na ich rzecz odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności działki numer [...]. (pisma z dnia 6 grudnia 20l7r.; zawiadomienie odebrane przez dotychczasowych właścicieli w dniu 7 listopada 2017r.). Dopiero w dniu [...] grudnia 2017r. oświadczyli, iż uzupełniają swoje pismo z dnia 6 grudnia 2017r. poprzez wskazanie, iż stanowi ono oświadczenie woli o wydaniu przedmiotowej nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji. W ocenie skarżącego w powyższej sytuacji nie można uznać, iż oświadczenie woli o wydaniu nieruchomości złożone zostało w ustawowym trzydziestodniowym terminie. Aby uznać skuteczność wydania, nie wystarczą działania pośrednie ale konieczna jest jednoznaczna postawa właściciela i uzewnętrznienie woli wydania. Z samego faktu, iż dotychczasowi właściciele wskazują numer konta do wypłaty odszkodowania lub sposób jego wypłaty, nie wynika, iż byli ono gotowi wydać nieruchomość w ustawowym trzydziestodniowym terminie. Taki wniosek można wywieść dopiero z pism z dnia [...] grudnia 2017r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przy czym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, że organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "P.p.s.a."). Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było powiększenie odszkodowania w związku z wydaniem nieruchomości w terminie określonym w ustawie. Jak trafnie wskazuje organ, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja ZRID została wydana [...] października 2017 r. i doręczona wszystkim uprawnionym właścicielom 7 listopada 2017 r. (kopia zwrotnych doręczeń przesyłek poleconych). Jak wynika z treści tej decyzji nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności i zobowiązano do jej niezwłocznego wydania oraz objęcia w posiadanie (str. 11 decyzji). Następnie zawiadomieniem z [...] listopada 2017 r. skierowanym do właścicieli nieruchomości, [...] Urząd Wojewódzki pouczył o treści art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej, i zażądał dowodów na dobrowolne wydanie, o ile nastąpiło. Organy przyjęły, że złożone przez właścicieli pisma z 6 grudnia 2017 r. ze wskazaniem nr. kont, stanowią stanowisko co do dobrowolnego wydania nieruchomości a termin do wydania nieruchomości upływał 7 grudnia 2017 r. 30 dniowy termin na wydanie liczy się od doręczenia od doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji z art. 17 specustawy; albo doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności; albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna a nie od daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania o odszkodowanie. Tak bowiem stanowi przepis prawa będący podstawą do ewentualnego powiększenia należnego odszkodowania. Specustawa nie zdefiniowała pojęcia "wydania nieruchomości", co oznacza że należy dokonać jego wykładni mając na względzie inne podobne regulacje prawne, w których mowa jest o wydaniu nieruchomości. Wydanie nieruchomości to czynność prawna, która może być wyrażona przez każde zachowanie, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Zasadniczą treścią czynności prawnej jest oświadczenie woli. czyli zachowanie się osoby, które w dostateczny sposób ujawnia jej wolę wywołania skutku prawnego (art. 56 i 60 k.c.). Reguły wykładni oświadczeń woli należy stosować nie tylko do ustalenia treści złożonych oświadczeń woli, ale także do stwierdzenia, czy dane zachowania stron stanowią oświadczenia woli. Oznacza to, że bez odwołania się do reguł wykładni oświadczeń woli nie można rozstrzygnąć, czy określone zachowania stron stanowią oświadczenia woli. Reguły wykładni oświadczeń woli należy stosować nie tylko do ustalenia treści złożonych oświadczeń woli, ale także do stwierdzenia, czy dane zachowania stron stanowią oświadczenia woli. Zdaniem Sądu, skuteczność czynności (jej formą jest także zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą), nie jest w świetle art. 18 ust. 1e specustawy uzależniona ani od podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia inwestorowi oświadczenia woli na piśmie. Takiego warunku nie przewidział ustawodawca ani też ogólne przepisy dotyczące oświadczeń woli. Wydanie nieruchomości prowadzi do przeniesienia posiadania rzeczy, co oznacza, że dotychczasowy posiadacz rezygnuje z władania przedmiotem posiadania na rzecz innego podmiotu. Z przepisu art. 18 ust. 1e specustawy nie można wywieźć wymogu protokolarnego przekazania nieruchomości dla utraty statusu posiadacza w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego i braku skuteczności jednostronnego przejęcia nieruchomości przez właściciela gruntu. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznego władania rzeczą. Zatem każde zdarzenie stanowiące źródło tego stanu musi być traktowane jako skuteczny sposób nabycia posiadania. Zaprzestanie wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 21 listopada 2017 r., sygn. akt. I ACa 695/16, LEX nr 2486513 i oczywiście wyroki NSA: z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 509/16, z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 63/16, z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15). W niniejszej sprawie skarżący twierdzili wprost, że nie skarżyli tej decyzji i nie utrudniali w żaden sposób rozpoczęcia planowanej inwestycji. Poza tym decyzji ZRiD nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że decyzja zezwalała na natychmiastowe wejście na grunt. Tym samym organ mógł bezpośrednio po wydaniu decyzji ZRID wejść na grunt. Zdaniem Sądu organ dokonał błędnej wykładni art. 18 ust 1c specustawy, dlatego ponownie rozpoznając sprawę konieczne jest wyjaśnienie i ustalenie, czy zostały w sprawie spełnione przesłanki z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości tj. ustalenie czy bierne zachowanie skarżących w realiach niniejszej sprawy można potraktować jako spełniające przesłanki wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy. Organ ustali kiedy doszło do objęcia przez Inwestora w posiadanie przedmiotowej działki, gdyż takich ustaleń brak w sprawie. Gdyby okazało się że miało to miejsce w czasie biegu terminu do wydania tj. do 7 grudnia 2017 r. (licząc od daty doręczenia decyzji ZRID), to w sposób oczywisty świadczy o spełnieniu przesłanki wydania. Wejście na grunt, przy nie utrudnianiu przy przenoszeniu posiadania nieruchomości, przed upływem terminu do wydania, oznacza oczywistą utratę posiadania przez byłego właściciela i spełnienie przesłanki wydania w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Co do kwestii wagi pism z 6 grudnia 2017 r. Sąd podziela pogląd, że pismo to samo w sobie nie może stanowić postawy do uznania spełnienia przesłanki z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Choćby dlatego, że wskazanie nr konta świadczyć może także o częściowym przyjęciu świadczenia. Jak wynika z adnotacji na decyzji stała się ona ostateczna dopiero [...] grudnia 2017 r. 14 dniowy termin do zaskarżenia decyzji upływał 21 listopada 2017 r. (art. 129 § 2 k.p.a.). Tym samym pismo z 6 grudnia 2017 r., mogło być potratowane co najwyżej jako stanowiące element niesprzeciwiania się inwestorów przejęciu gruntu przez Inwestora. Pismo to jednak należy oceniać w kontekście całego zachowania się nie tylko właścicieli nieruchomości ale i działań inwestora a decydujące ma tu ustalenie daty wejścia Inwestora na grunt. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od przegrywającego organu na rzecz skarżących 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu i 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14 ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1804).