I SA/Wa 1547/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium" lub "organ") decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej jako "Burmistrz") z [...] listopada 2020 r. nr [...] odmawiającą A. K. (dalej jako "skarżąca") przyznania w okresie zasiłkowym trwającym od [...] listopada 2020 r. do [...] października 2021 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem B. K. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca wnioskiem z [...] sierpnia 2020 r. wystąpiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem. Burmistrz decyzją z [...] listopada 2020 r., działając na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia w okresie zasiłkowym trwającym od [...] listopada 2020 r. do [...] października 2021 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z art. 16a ust. 1 u.ś.r. wynikają dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione, aby można było przyznać specjalny zasiłek opiekuńczy. Po pierwsze osoba wymagająca opieki musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Po drugie opiekun osoby niepełnosprawnej musi nie podejmować zatrudnienia lub rezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie organu, ww. przesłanki w niniejszej sprawie zostały spełnione, bowiem mąż skarżącej jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, zaś orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] lipca 2020 r. nr akt [...] potwierdzające powyższą okoliczność, wydane zostało do [...] lipca 2023 r., a skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. Rodzina skarżącej spełnia również dodatkową przesłankę do przyznania świadczenia, jaką jest, stosownie do art. 16a ust. 2 u.ś.r., kryterium dochodowe. Burmistrz zwrócił jednak uwagę, że z przedłożonych dokumentów wynika, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od [...] lipca 2020 r., jednak na jej wniosek z [...] sierpnia 2020 r., decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych wstrzymał wypłatę emerytury od [...] października 2020 r. Zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury (...). Posiadanie zatem przez skarżącą prawa do emerytury jest przesłanką wykluczającą możliwość uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również przepisy ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.), nie przewidują natomiast możliwości wyboru, w przypadku ustalenia prawa do emerytury osobie pobierającej specjalny zasiłek opiekuńczy, jednego z tych świadczeń. Kolegium decyzją z [...] maja 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Organ przywołał treść art. 16a ust. 1 i ust. 8 u.ś.r. i wskazał, że w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zasiłek ten, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne, ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Zbieżność uregulowań dotyczących obu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Z tego względu w ocenie Kolegium, charakter zawieszenia uprawnienia do emerytury należy ocenić w ten sam sposób. Kolegium zwróciło uwagę, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tej materii jest niejednolite i prócz poglądów przywołanych przez skarżącą w odwołaniu, są i takie, które stoją na stanowisku, że "istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata". Mając powyższe na uwadze, Kolegium podzieliło poglądy Burmistrza i utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie: 1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt wcześniejszego ustalenia na rzecz skarżącej prawa do emerytury, mimo jego zawieszenia na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, pozbawia ją prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego; 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", co skutkuje brakiem prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej. W uzasadnieniu skargi przywołano orzeczenia sądów administracyjnych, wskazujące na możliwość zawieszenia prawa do emerytury przez stronę wnioskującą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, w celu wyboru jednego z ww. świadczeń, które uważa za korzystniejsze. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wniosło jednocześnie o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji decyzję o odmowie przyznania skarżącej ww. świadczenia oparły natomiast na literalnej wykładni art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje wnioskodawcy, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. Jak wynika z akt sprawy, mąż skarżącej, którym się opiekuje, jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, zaś orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] lipca 2020 r. nr akt [...] potwierdzające powyższą okoliczność, wydane zostało do [...] lipca 2023 r. Jak ponadto wynika ze znajdującego się w aktach pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2020 r., skarżąca od [...] lipca 2020 r. jest uprawniona do emerytury, której wypłata została zawieszona na jej wniosek decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] od [...] października 2020 r. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dostrzega, że wnioskowany specjalny zasiłek opiekuńczy, stanowi świadczenie rodzinne o konstrukcji i funkcji zasadniczo tożsamej z uregulowanym w art. 17 u.ś.r. świadczeniem pielęgnacyjnym. Elementem różnicującym oba świadczenia stanowił (w założeniu ustawodawcy) moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało opiekunom osób, których niepełnosprawność potwierdzona została w dzieciństwie, specjalny zasiłek opiekuńczy zaś opiekunom osób, których niepełnosprawność powstała w dorosłości. Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443) za sprzeczną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP uznana została przesłanka negatywna opisana w art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec powyższego w polskim porządku prawnym funkcjonują dwa alternatywne świadczenia rodzinne przysługujące osobom sprawującym opiekę na niepełnosprawnymi w stopniu znacznym bez względu na moment powstania tej niepełnosprawności. O ile ich równoczesne pobieranie jest wykluczone, to wybór co do tego, o które świadczenie wnioskodawca będzie się ubiegał, zależy już od jego woli. Powyższe prowadzi z kolei do wniosku, że systemowa, celowościowa i funkcjonalna wykładnia przepisów stanowiących o przesłankach uzależniających przyznanie tych świadczeń ma charakter wspólny wobec obu tych instytucji. Innymi słowy, funkcja obu tych świadczeń (rekompensata pieniężna związana z rezygnacją z aktywności zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny) uzasadnia kierowanie się tymi samymi regułami interpretacyjnymi, zwłaszcza w odniesieniu do negatywnych przesłanek ich przyznania. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że rygorystyczne rozumienie art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a u.ś.r., na podstawie której organy odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest nieuzasadnione z analogicznych powodów, dla których za nieprawidłową uznaję się literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Oba wymienione przepisy stanowią, że przyznanie świadczeń rodzinnych (specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego) jest niemożliwe, jeżeli wnioskodawca ma m.in. ustalone prawo do emerytury. W ocenie Sądu, narusza zasadę równości taka wykładnia art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby mające ustalone prawo do emerytury. Stanowisko to stanowi konsekwencję analogicznego i popieranego aktualnie w orzecznictwie poglądu dotyczącego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r. sygn. II SA/Go 833/18, WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 137/19, WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. sygn. III SA/Gd 472/19, NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19; https://cbois.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy, skarżąca uprawniona jest do emerytury, jednak prawo to decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2020 r. zostało jej zawieszone od [...] października 2020 r. W konsekwencji nieprzyznania przez organy skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, skarżąca nie pobiera żadnego świadczenia (zarówno emerytalnego, jak i z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem). Pozbawienie jej w tej sytuacji wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a u.ś.r. ustawodawca pozbawił spornego świadczenia, a tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., pozwolił wybrać specjalny zasiłek opiekuńczy i wreszcie przyznał prawo do tego zasiłku bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Analogicznie zatem jak w przypadku świadczeń pielęgnacyjnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2019 r. sygn. II SA/Po 662/19, wyroki: NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 2375/20, I OSK 254/20, I OSK 764/20, I OSK 650/20, https://cbois.nsa.gov.pl), celowym jest dopuszczenie możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a pobierającym emeryturę, świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 16a ust. 6 u.ś.r. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Nie ma jednak jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tym przypadku swój wybór wnioskodawca może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. W niniejszej sprawie skarżąca, po złożeniu wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, a przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, przedłożyła również decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2020 r. o zawieszeniu wypłaty jej emerytury od [...] października 2020 r. W momencie rozstrzygania sprawy nie istniała już zatem negatywna przesłanka opisana w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a u.ś.r. - ustalone prawo do emerytury nie jest przez skarżącą realizowane, a więc odpadła okoliczność równoczesnego pobierania świadczenia rodzinnego i emerytury, niedopuszczalnego z perspektywy celu komentowanej instytucji. Błędną zatem okazała się ocena okoliczności faktycznych sprawy przeprowadzona przez organy obu instancji, rzutujących na możliwość przyznania spornego zasiłku, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 80 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 8 pkt 1 lit. a u.ś.r. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu zaprezentowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie [...] zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.