I SA/Wa 1552/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. G., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] umorzył W. S. 50% kwoty nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego, ustalonego decyzją z dnia [...]lipca 2011 r. nr [...], tj. kwotę [...] zł oraz orzekł o obowiązku zwrotu pozostałych 50% kwoty nienależnie pobranego świadczenia, poprzez potrącenia z bieżących wypłat zasiłku stałego ustalonego decyzją z dnia [...] maja 2004 r. z późniejszymi zmianami, w [...] ratach po [...] zł oraz w jednej ostatniej racie w kwocie [...] zł. Od decyzji Prezydent miasta W. z dnia [...] stycznia 2013 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła W. S. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu SKO podniosło, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek W. S. złożony dnia [...] sierpnia 2011 r., w którym wnosiła o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Złożenie wniosku poprzedziło wydanie przez Prezydent miasta W. decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., uznającej za nienależnie pobrane świadczenie z tytułu zasiłku stałego w kwocie [...] zł. Powodem uznania świadczenia z pomocy społecznej za nienależne była okoliczność uzyskania przez W. S. odszkodowania z tytułu wypadku komunikacyjnego w wysokości [...] zł. Przez okres nienależnie pobieranego świadczenia kwota odszkodowania stanowiła jej oszczędności, które mogły być wydatkowane na bieżące potrzeby. Jednakże zainteresowana posiadane środki przeznaczyła na wykupienie mieszkania komunalnego, a następnie przedmiotowe mieszkanie darowała swojej prawnuczce. Przy czym umowa darowizny nie przewiduje dożywocia dla darczyńcy ani innej formy świadczeń obdarowanej na rzecz darczyńcy. Przeznaczając posiadane środki na wykup mieszkania, a następnie dokonując jego darowizny, W. S. pozostała bez środków do życia, bowiem nie ma wypracowanej emerytury, przy czym nie uzyskuje wystarczającego wsparcia od rodziny, a jednocześnie z uwagi na stan zdrowia i wiek takiego wsparcia wymaga. Umarzając połowę kwoty nienależnie pobranych świadczeń organ uwzględnił wiek, stan zdrowia i sytuację materialną W. S. Rozważając kwestię zwrotu 50% kwoty nienależnie pobranych świadczeń w ratach po [...] zł miesięcznie (ostatnia rata [...] zł) organ wziął pod uwagę, że W. S. nie ponosi kosztów utrzymania mieszkania. Czynsz opłaca prawnuczka. Ośrodek Pomocy Społecznej na bieżąco udziela wnioskodawczyni zasiłki celowe w formie talonów obiadowych oraz opłaca media, dofinansowuje zakup leków. Do dyspozycji W. S. ma [...] zł (zasiek stały i pielęgnacyjny). Dodatkowo organ stwierdził, że klientka nie w pełni współpracuje z ośrodkiem, odmawia złożenia wyjaśnień, nie odbiera telefonów, nie wpuszcza pracownika socjalnego. Z powyższego wynika, że organ ma trudności z ustaleniem sytuacji bytowej zainteresowanej. Pomimo tego W. S. uzyskuje systematyczną pomoc w zakresie zgłaszanych potrzeb. Rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji kierował się doświadczeniem wynikającym z pracy ośrodka oraz interesem społecznym, planując przeznaczyć zwrócone środki na pomoc osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz.182) – dalej: u.p.s. – w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Decyzja wydawana na podstawie art.104 ust. 4 u.p.s. ma charakter uznaniowy. Do kompetencji organu pomocy społecznej należy rozważenie, czy z uwagi na całokształt okoliczności sprawy żądanie strony o umorzenie może być uwzględnione. Utrwalony pogląd doktryny oraz orzecznictwa administracyjnego potwierdza, że uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, iż organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, jednakże wybór ten poprzedzać ma należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący i wnikliwy wyjaśnić przyczyny i przebieg rozumowania prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia. W opinii SKO kwestionowana decyzja odpowiada prawu, bowiem organ pierwszej instancji wyjaśnił sytuację dochodową i rodzinną zainteresowanej, co znajduje odzwierciedlenie w obszernym uzasadnieniu decyzji. Ponadto określił, jakimi kryteriami kierował się przy rozpoznaniu wniosku strony i w sposób szczegółowy opisał motywy, w oparciu o które zajął stanowisko w sprawie. Natomiast przedstawione w odwołaniu argumenty nie stanowią nowych okoliczności, które miałyby istotne znaczenie dla sprawy i mogły stanowić przesłankę do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. SKO zwróciło uwagę, że W. S. znajduje się pod stałą opieką ośrodka pomocy społecznej, jej sytuacja jest na bieżąco monitorowana (choć doznaje ograniczenia z uwagi na sposób współpracy ze strony W. S.). Pomoc jest udzielana na konkretne potrzeby zgłaszane przez podopieczną, co również daje możliwość kontrolowania wydatków w warunkach ograniczonego zaufania do przedstawianej przez stronę własnej sytuacji bytowej, bowiem jak wyjaśnił ośrodek pomocy zdarza się, że W. S. podaje sprzeczne informacje lub nie dokumentuje deklarowanych wydatków (tak w przypadku niepotwierdzonych kosztów leczenie w systemie niepublicznej służby zdrowia). Przepis dopuszcza potrącanie kwot nienależnie pobranych z bieżących świadczeń, a przyjęty przez organ pierwszej instancji sposób dystrybucji pomocy na rzecz W. S. nie wskazuje, aby spłata należności w ratach niweczyła efekty udzielonej pomocy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. S. Przedstawiając swoją sytuację zdrowotną stwierdziła, że nie zgadza się na zwrot jakichkolwiek pieniędzy do pomocy społecznej oraz wniosła o przyznanie prawa pomocy w postaci pełnomocnika z urzędu. Ustanowiony w ramach prawa pomocy adwokat w piśmie procesowym z dnia 18 września 2013 r. w uzupełnieniu skargi W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 104 ust. 4 u.p.s. poprzez błędne uznanie, że w przypadku skarżącej nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający umorzenie całej kwoty nienależnie pobranego świadczenia; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 7 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, zaniechanie wnikliwej jej analizy oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w mocy decyzji organu I instancji, pomimo wskazanych powyżej przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej, w jej przypadku zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., a żądanie zwrotu 50% nienależnie pobranego świadczenia stanowił dla skarżącej nadmierne obciążenie oraz niweczy skutki udzielanej pomocy. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że skarżąca jest osobą starszą, bez prawa do świadczeń z ZUS, nieposiadającą możliwości podjęcia pracy z uwagi na swój stan zdrowia. Skarżąca jest przy tym wdową i mieszka sama, prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe. Istotnym jest także stan zdrowia skarżącej, która jak wynika z dokumentacji załączonej do akt sprawy cierpi na zaćmę i jaskrę oraz ma zaświadczenie potwierdzające znaczny stopień niepełnosprawności. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby odmawiała ona współpracy z pracownikami ośrodka – wręcz przeciwnie, w aktach tych znajduje się pełna dokumentacja dotycząca sytuacji skarżącej, w tym kwestionariusze wywiadów środowiskowych, a także kierowane przez skarżącą liczne pisma. W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał o jej uznaniowym charakterze oraz wskazał, że rozpoznając sprawę wziął pod uwagę między innymi fakt, że skarżąca nie ponosi kosztów utrzymania mieszkania, którego czynsz opłaca prawnuczka, a także pomoc udzielaną skarżącej przez ośrodek pomocy. Jednakże organ zdaje się pomijać przy tym potrzeby samej skarżącej, która mimo tego, że istotnie nie ponosi kosztów związanych z opłaceniem czynszu za mieszkanie, posiada wiele innych wydatków, których wysokość właściwie konsumuje w całości pozyskiwany dochód w łącznej kwocie [...] zł. Z akt sprawy wynika bowiem, iż każdego miesiąca skarżąca potrzebuje znacznej kwoty celem zakupu leków – jak wskazują faktury, kwota ta oscyluje w granicach [...] zł. Mimo tego, iż skarżąca korzysta z talonów obiadowych, to jest oczywistym, iż poza przysługującym jej jednym gorącym posiłkiem, ponosi ona koszty związane z wyżywieniem. Istotne jest przy tym, iż jak wskazała skarżąca, z uwagi na cukrzycę pozostaje ona na specjalnej diecie i musi spożywać pięć posiłków dziennie. Ponadto, jak wynika z doświadczenia życiowego, skarżąca jak każda osoba ma też inne wydatki, które musi pokryć również z kwoty jej miesięcznego dochodu w wysokości [...] zł. Pomijając jednakże wszystkie pozostałe wydatki skarżącej, po odliczeniu średniej kwoty [...] zł potrzebnej na zakup leków, pozostaje jej na utrzymanie kwota [...] zł. Kwota ta, podzielona na ilość dni w miesiącu, pozwala więc skarżącej na przeznaczenie ok. [...] zł dziennie na wyżywienie. Jest więc oczywistym, iż posiadając środki w wysokości [...] zł miesięcznie oraz pokrywając z nich niezbędne wydatki, skarżącej nie pozostają już jakiekolwiek inne środki, w choćby nieznacznej wysokości, pozwalające na zwrot (nawet w formie potrąceń) 50 % kwoty nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego ustalonego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Należy przy tym pamiętać, że skarżąca osiągając miesięczny dochód w łącznej kwocie [...] zł spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w ustawie. W orzecznictwie podkreśla się natomiast, że "Osiąganie dochodu poniżej tzw. kryterium dochodowego w większości przypadków może wskazywać na konieczność zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. w zakresie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń przede wszystkim z tego względu, że niecelowym jest z jednej strony udzielanie osobie - będącej w trudnej sytuacji materialnej - wsparcia pomocowego ze środków publicznych, a z drugiej strony ściąganie od niej należności z tytułu nienależnego świadczenia na rzecz de facto państwa" (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2012 r., II SA/Gd 950/11). Powyższe prowadzi do wniosku, iż podczas rozpoznawania przedmiotowej sprawy zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Ponadto organ zaniechał wnikliwej analizy niniejszej sprawy, a także nie rozpoznał jej w sposób wszechstronny i wyczerpujący, co pozwoliłoby mu na dokonanie rzetelnej oceny rzeczywistych możliwości finansowych skarżącej, a w rezultacie wydanie decyzji umarzającej 100% kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydawaniu decyzji naruszyło przepisy postępowania, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo wskazanych powyżej przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie 100 % kwoty nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego ustalonego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] stycznia 2013 r. umarzającą na wniosek W. S. 50% kwoty nienależnie pobranego przez nią świadczenia w formie zasiłku stałego tj. kwotę [...] zł oraz orzekającą o obowiązku zwrotu pozostałych 50% kwoty nienależnie pobranego świadczenia rozłożonego na raty, poprzez potrącenie z bieżących wypłat zasiłku stałego [...] rat po [...] zł miesięcznie oraz jednej ostatniej raty w kwocie [...] zł. Samo zaś ustalenie nienależnego świadczenia i żądanie zwrotu nastąpiło decyzją Prezydenta miasta W. z dnia [...] lipca 2011 r. Podstawę prawną obydwu zaskarżonych obecnie decyzji stanowił art. 104 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym "W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty." Stosowanie omawianego przepisu odnosi się również do świadczeń nienależnie pobranych, o czym wyraźnie stanowi art. 98 u.p.s., zgodnie z którym "Świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio." Zasadą jest więc zwrot nienależnie pobranych świadczeń, niezależnie od dochodu rodziny. W doktrynie wyrażany jest wręcz sprzeciw przeciwko stosowaniu w takiej sytuacji art. 104 ust. 4 u.p.s., gdyż "Nie ma [...] żadnych uzasadnień zwalniania z odpowiedzialności świadczeniobiorców, którzy uzyskali pomoc nielegalnie" (zob. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz [do art. 98], ABC 2009). Również judykatura na tle poprzednio obowiązującej ustawy wyrażała pogląd, że "Art. 41 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej nie dotyczy świadczeń nienależnie pobranych z pomocy społecznej" (wyrok NSA z dnia 12.04.2001 r., I SA 2216/00, LEX nr 53933). To wszystko należy mieć na uwadze, oceniając przesłanki umorzenia i rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń, zawarte w art. 104 ust. 4 u.p.s. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Brzmienie przepisu art. 104 ust. 4 u.p.s. wskazuje na działanie organu w ramach tzw. uznania administracyjnego, co nie oznacza wszakże dowolności. Zajęte przez organ stanowisko wymaga bowiem wyczerpującego uzasadnienia w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy, sprowadzające się do konieczności ustalenia, czy żądanie przez organ zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części nie stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmiernego obciążenia lub też czy takie działanie organu nie niweczyłoby skutków udzielanej pomocy. W sytuacji w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s., to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności" (wyrok NSA z dnia 9.12.2010 r., I OSK 1156/10, LEX nr 744941). W ocenie sądu w niniejszej sprawie organy administracji ustaliły stan faktyczny bez naruszenia zasad proceduralnych, mimo że jak wynika z decyzji organu I instancji skarżąca utrudniała przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a udzielane przez nią informacje były co najmniej "skąpe". Mimo to organ ustalił w sposób bezsporny, że W. S. jest w podeszłym wieku (83 lata), nie wypracowała uprawnień do emerytury, utrzymuje się z zasiłku stałego i pielęgnacyjnego, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej łączny dochód wynosi [...] zł. Otrzymuje również pomoc celową w postaci talonów obiadowych o wartości ok. [...] zł miesięcznie, a także nie ponosi wszystkich kosztów utrzymania lokalu, w którym zamieszkuje. Opłaca jedynie rachunki za gaz i energię elektryczną, częściowo refundowane przez pomoc społeczną, a resztę opłat za lokal ponosi prawnuczka, która została obdarowana własnością tego lokalu przez skarżącą. Biorąc pod uwagę wysokość zasiłku celowego ze stycznia 2013 r. ([...] zł) oraz wymienione wyżej dochody ([...] zł) skarżąca dysponuje kwotą ok. [...] zł miesięcznie netto, nie ponosząc przy tym prawie żadnych kosztów utrzymania lokalu (w kwocie nie przekraczającej [...] zł miesięcznie, częściowo refundowanej w ramach zasiłków celowych) i mając zapewniony gorący posiłek każdego dnia. Refundowane ma również w ramach zasiłku celowego częściowe koszty lekarstw, a pozostałych kosztów leczenia nie była w stanie wykazać. Po umorzeniu połowy kwoty nienależnego świadczenia i rozłożeniu na raty drugiej połowy, skarżąca zobowiązana jest do spłaty [...] zł miesięcznie, w ramach zwrotu nienależnego świadczenia, potrącanych z bieżących wypłat zasiłku stałego. Sąd podziela więc opinię organów, że taki stan rzeczy w opisanej wyżej sytuacji życiowej skarżącej nie stanowi dla niej nadmiernego obciążenia, ani też nie niweczy skutków udzielanej pomocy, a zarazem skarżąca wypełnia częściowo podstawowy obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, czego nie można pomijać mając na uwadze poglądy przytoczone na początku rozważań. Wyliczona przez pełnomocnika skarżącej dzienna kwota jej utrzymania po odjęciu kosztu leków nie uwzględnia, że ten ostatni koszt jest częściowo refundowany w ramach zasiłków celowych, a skarżąca ma zapewnione mieszkanie i gorący posiłek. Sąd w niniejszym składzie nie podziela też poglądu, że niecelowym jest z jednej strony udzielanie osobie będącej w trudnej sytuacji materialnej wsparcia ze środków publicznych, a z drugiej strony ściąganie od niej należności z tytułu nienależnego świadczenia. Zauważyć bowiem należy, że choć przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych i stałych należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 pkt 5 i 19 u.p.s.), to jednak przyznawanie tych świadczeń odbywa się w ramach określonych przez gminę zasad planowania pomocy wynikających z oceny sytuacji społecznej, demograficznej i finansowej (zob. art. 16a u.p.s.) i w ramach określonych w budżecie środków, osobno na każde z tych świadczeń, których cele nie są tożsame. Powiększanie więc środków gminy na zasiłki stałe ze zwrotu nienależnie pobranego świadczenia na ten właśnie cel, nie jest obojętne dla realizacji zadań gminy w pozostałym zakresie. W ramach tych pozostałych zadań najbardziej pilne potrzeby skarżącej mogą być zaspokojone, ale już w sposób celowy, przez zasiłki jednorazowe. Mając to na uwadze, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.