I SA/Wa 1552/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Nieruchomość położona w gminie G., obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], została przeznaczona rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. – M. od km [...] (ode. ref. nr [...]) do km [...] (ode. ref. nr [...]) w miejscowościach: W., B., W., S. i L. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] odmówił zawieszenia postępowania o odszkodowanie za wymienioną nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz W. S. i L. S. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie G., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. – M. w miejscowościach: W., B., W., S. i L. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.) oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wniósł Zarząd Województwa [...] zarzucając, że organ wojewódzki nieprawidłowo ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się, przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z uwagi na powyższe postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zostać zawieszone do czasu ustalenia rozstrzygnięcia sprawy w trybie ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołał znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa, w tym ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie G., obrębie [...], oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 6 kwietnia 2013r. przez rzeczoznawcę majątkowego U. W. Autorka operatu szacunkowego ustaliła, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru w gminie G., przyjętym uchwałą Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. przedmiotowa działka usytuowana jest na obszarze o symbolu o symbolu [...] - tereny dróg publicznych w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Wyceniana nieruchomość położna jest w miejscowości M., w otoczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej niezabudowanych i zabudowanych. W otoczeniu nieruchomości znajdują się: pojedyncze budynki mieszkalne jednorodzinne i w zabudowie zagrodowej, tereny niezabudowane i tereny rolne oraz droga wojewódzka. Według ewidencji gruntów działka stanowi drogę. Uzbrojenie - energia elektryczna, woda, gaz. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że na potrzeby wyceny przebadano rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod drogi, w okresie od kwietnia 2011 r. do marca 2013 r. wyceny na terenie gminy G. oraz powiatu [...] i [...]. Ceny tego typu nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Ich poziom zależał od następujących cech: położenie, możliwości inwestycyjne, otoczenie i sąsiedztwo oraz dostępność komunikacyjna. Do ostatecznej analizy biegła wybrała 15 nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Ostatecznie wartość działki nr [...] biegła ustaliła na kwotę [...] zł. Organ, dokonując oceny prawidłowości operatu szacunkowego stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r., przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniana działka. Nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu, brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., zgodnie z księgą wieczystą nr [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność L. S. i W. S., którzy byli uprawnieni do otrzymania odszkodowania. Nadto, nie toczy się postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), co oznacza, że organ wojewódzki prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Województwa [...], reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił: - naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...], na podstawie art. 73 ww. ustawy, w stosunku do nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...], objętych skarżoną decyzją o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania, - naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że okoliczność, iż nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt. 4, - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, pomimo stwierdzenia jego wystąpienia. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 973/14 stwierdził nieważność postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie G., obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczoną pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...]. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687) wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.)). Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktyry i Rozwoju prawidłowo zastosował w tej sprawie powołane wyżej przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość. Zasadnie Minister przyjął, że operat szacunkowy okreslający wartość nieruchomości i stanowiący w tej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, sporzadzony został zgodnie z przepisami u.g.n. oraz powołanego wyżej rozporzadzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Sąd stwierdził również, że prawidłowe było ustalenie odszkodowania na rzecz W.S. i L. S. Wbrew zarzutom skargi, przekonanie strony skarżącej o tym, że przejęta w trybie specustawy drogowej nieruchomość jest objęta zakresem działania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to za mało, aby można było mówić o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w ramach postępowania odszkodowawczego. Należy przede wszystkim wskazać na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej brak było takiej zależności. Wbrew twierdzeniom skargi zagadnienia wstępnego nie stanowi samo twierdzenie przez skarżącego, że nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w trybie art. 73 ustawy 13 października 1998 r. W trybie tego przepisu nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje z mocy prawa. Decyzja Wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który zawiera jednak znaczący element konstytutywny. Dopiero na podstawie takiej decyzji, podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawem do nieruchomości. W świetle powyższego nie było jakichkolwiek przeszkód, aby wydać decyzję o odszkodowaniu w związku z przejęciem działki nr [...] o pow. [...] ha na rzecz Województwa [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd nie podziela zatem zarzutów skargi w tym zakresie. W żadnym razie w sprawie tej nie może być mowy o naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Podkreślenia wymaga przy tym, że nie tylko nie było przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w niniejszej sprawie, ale – w jej stanie faktycznym – było obowiązkiem organu orzeczenie o odszkodowaniu za nieruchomość. Pamiętać trzeba bowiem, że wywłaszczenie jest dopuszczalne – w świetle treści art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustalenie prawa jednostki do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności – nie może ulegać jakiemukolwiek oddaleniu w czasie z powodu braku ewentualnego dołożenia przez podmiot publiczny staranności w prowadzeniu swoich spraw. Interes podmiotu, na rzecz którego na podstawie specustawy drogowej, nastąpiło przejęcie nieruchomości, nie przeważa w żaden sposób nad interesem jednostki, którą pozbawiono własności na podstawie tej ustawy. Nadto, jak wskazuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (v. A. G., M. F. i inni przeciwko Portugalii, nr [...] i [...], § 54 ECHR 2000-I). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.